ASSEMBLÉIA NACIONAL CONSTITUINTE DE 1987-88

No dia 1º de fevereiro de 1987, os membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal reuniram-se, unicameralmente, em Assembléia Nacional Constituinte (ANC). Composta por 559 constituintes, a ANC foi convocada em meio ao processo de transição democrática do país, sendo parte de um compromisso assumido pelas forças políticas que chegaram ao poder em 1985. Em 5 de outubro de 1988, após intensos debates, conflitos, impasses e negociações, foi promulgada, em sessão solene, a sétima Constituição do Brasil.

Antecedentes

Em julho de 1971, na cidade de Recife, o Movimento Democrático Brasileiro (MDB) realizou o II Seminário de Estudos e Debates da Realidade Brasileira. Nesse encontro, organizado pela bancada pernambucana, aconteceu a primeira manifestação pública em favor de uma Constituinte. A repressão às antigas elites políticas propiciara, já na eleição para o Congresso de 1970, o surgimento de novas lideranças partidárias, e a acomodação, na direção emedebista, de líderes moderados. O grupo de jovens parlamentares entre os quais se destacavam Jarbas Vasconcelos (PE), Francisco Pinto (BA), Fernando Lira (PE) e Alencar Furtado (PR) pressionava a direção do partido por uma ação mais contundente de oposição ao regime. Em perspectiva oposta, os moderados, liderados pelo deputado Tancredo Neves (MG), temendo que uma atitude agressiva fechasse ainda mais os canais de comunicação com o governo do general Emílio Garrastazu Médici, defendiam ações cautelosas.

Na abertura do encontro de Recife, o grupo organizador, que mais tarde formaria a corrente dos “autênticos”, propôs às lideranças partidárias um documento com forte conteúdo nacionalista no qual pedia, entre outras medidas, a convocação para 1974 de uma Assembléia Nacional Constituinte. Liderados por Tancredo Neves, com o apoio dos ex-pessedistas Amaral Peixoto (RJ) e Nélson Carneiro (GB), os moderados pressionaram os deputados Ulisses Guimarães (SP) e Pedroso Horta (SP), recém-alçados, respectivamente, à presidência e à liderança do partido na Câmara dos Deputados, a não aceitar os termos do documento. Após intensa disputa, os líderes emedebistas redigiram um texto conciliador, de teor nacionalista, mas que moderava os termos da questão constituinte. A “Carta de Recife” pedia a elaboração de uma nova Constituição assim que cessassem os instrumentos de força vigentes.

A situação do país mudara, quando a questão da Constituinte voltou ao debate político, anos depois. Em 1974, o general Ernesto Geisel assumiu o governo, iniciando um processo de distensão política. Em novembro do mesmo ano, o MDB obteve expressiva votação nas eleições legislativas, ameaçando, já no nascedouro, o que se concebia como “transição lenta, gradual e segura”. A reação governista começou pela mudança das regras do pleito municipal de 1976, através da Lei nº 6.639 (Lei Falcão), a qual restringia a propaganda eleitoral gratuita em rádio e TV. Em abril de 1977, a intervenção institucional foi estendida ao âmbito constitucional. Utilizando-se dos poderes conferidos pelo AI-5, o presidente Geisel fechou o Congresso Nacional e baixou o “Pacote de Abril”. Entre as medidas impostas destacavam-se a extensão da Lei Falcão para as eleições de 1978; a criação dos “senadores biônicos” — a terça parte do Senado seria eleita indiretamente; a alteração da composição do Colégio Eleitoral que elegeria o sucessor de Geisel; a definição do mandato presidencial em seis anos, e a redução, para maioria absoluta, do quórum para aprovação de emendas constitucionais.

A reação ao “Pacote de Abril” rompeu as fronteiras às quais se limitara a questão da Constituinte, mobilizando setores organizados da sociedade civil. A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), já em abril, defendeu publicamente a convocação de uma Constituinte como única saída para restaurar as instituições democráticas. No mês de julho, por ocasião da XXIX Reunião Anual da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC), a discussão sobre a Constituinte mobilizaria as atenções.

No dia 8 de agosto, em São Paulo, foi lida pelo jurista Gofredo da Silva Teles Júnior, na Faculdade de Direito do largo de São Francisco, a Carta aos brasileiros, documento elaborado por juristas do país, no qual se pedia o retorno ao estado de direito e a convocação de uma Assembléia Nacional Constituinte. Em seguida, o MDB, reunido em convenção extraordinária, adotaria a idéia da convocação de uma Constituinte como uma de suas principais bandeiras de luta. Em 1978, ao lançar sua candidatura à sucessão de Geisel, o general Euler Bentes assumiu o compromisso de convocar uma Assembléia Nacional Constituinte até dois anos após sua posse.

Envolto em disputas intestinas e pressionado por ações descontroladas dos setores mais duros do regime, o governo buscava manter sob controle a transição, alternando medidas de força com atos de distensão. Entre os últimos, destaque-se a “Missão Portela”, empreendida pelo senador Petrônio Portela (Arena-PI), da qual resultaram medidas liberalizantes — fim do AI-5, restabelecimento do habeas-corpus, término das cassações sumárias e do poder do Executivo de decretar o recesso do Congresso. Em contrapartida, passavam a vigorar na Constituição novos tipos de poderes excepcionais — medidas e estado de emergência.

Em março de 1979, o general João Batista Figueiredo assumiu a presidência, proclamando a intenção de “fazer deste país uma democracia”. Prosseguiram as alterações institucionais. Em 28 de agosto, foi sancionada a Lei nº 6.683, anistiando parte dos punidos por atos de exceção ao longo do regime militar. Regulamentada em novembro, a Lei da Anistia não satisfez setores organizados da sociedade civil que adotaram nova bandeira de luta: “anistia ampla, geral e irrestrita”. No final do ano, o Congresso Nacional aprovou a Lei nº 6.767, que extinguia a Aliança Renovadora Nacional (Arena) e o MDB, estabelecendo um prazo para a reorganização de novas agremiações partidárias.

O fim do bipartidarismo colocou o debate sobre a Constituinte em novos termos. Firmara-se o entendimento de que as sucessivas alterações normativas haviam transformado a Constituição em vigor, e o próprio aparato político-institucional, em uma colcha de retalhos. Nas maiores agremiações que surgiam, três posições se consolidaram em torno da Constituinte. Do lado governista, as lideranças do Partido Democrático Social (PDS), na tentativa de esvaziar o movimento da oposição e de manter o controle sobre a transição, acenavam com propostas de reforma constitucional. Em dezembro de 1979, Petrônio Portela, então ministro da Justiça, aventou a possibilidade de ser elaborada uma nova Carta, desde que sem uma Assembléia Nacional Constituinte. No início do ano seguinte, o senador José Sarney (MA) sugeria a criação de uma comissão interpartidária e de juristas para adaptar o texto constitucional às realidades criadas pela abertura política.

Pela oposição moderada, nos limites de uma transição negociada, Tancredo Neves, presidente do recém-constituído Partido Popular (PP), entendia que a solução mais apropriada seria a atribuição de poderes constituintes ao futuro Congresso Nacional a ser eleito em 1982. Em contraposição, Ulisses Guimarães, presidente do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), defendia enfaticamente a convocação de uma Assembléia Nacional Constituinte, como expressão de uma ruptura com o regime anterior. O PMDB incorporaria ao seu programa a proposta de convocação de uma Constituinte exclusiva, encarregada de elaborar, livre e soberanamente, a futura Carta constitucional.

Os dois líderes voltariam a estar juntos no PMDB em 1982, quando este incorporou o PP, em reação a mais um casuísmo do regime. Nesse ano, as primeiras eleições diretas para os governos estaduais desde os anos 1960 ocorreriam simultaneamente à escolha de prefeitos e vereadores, deputados estaduais e federais e da terça parte dos senadores. Como o partido governista tinha a melhor estrutura no âmbito municipal, os estrategistas do regime conceberam o mecanismo da vinculação do voto, obrigando o eleitor a optar por candidatos de um mesmo partido. Embora essa ingerência do governo autoritário reforçasse os argumentos em defesa da ANC, a questão foi deixada em segundo plano, em favor do imperativo de se conquistar os governos estaduais e municipais nas eleições de novembro. A idéia da Constituinte voltaria com vigor à agenda política em 1984, após a derrota da “Emenda das Diretas” na Câmara dos Deputados.

Inicialmente, pretendia-se, com a bandeira da Constituinte, manter a mobilização popular decorrente da “Campanha das Diretas”. Com a cisão provocada no partido governista pela candidatura de Paulo Maluf (SP), o tema foi incorporado ao acordo entre o PMDB e os dissidentes do PDS, ou seja, a Frente Liberal. No dia 7 de agosto de 1984 foi lançado o manifesto Compromisso com a nação, base da Aliança Democrática que sustentaria as candidaturas de Tancredo Neves e José Sarney. Em um dos seus dispositivos, os signatários comprometiam-se a convocar uma Assembléia Nacional Constituinte livre e soberana.

Agenda institucional da transição

Em 15 de janeiro de 1985, após a vitória no Colégio Eleitoral, Tancredo Neves fez um discurso na Câmara dos Deputados convocando todo o país ao debate constitucional, a fim de que se chegasse a um consenso em relação à futura Carta. Ganhava forma a agenda institucional da transição, a qual contemplaria três etapas.

À primeira etapa, que envolvia imediatas correções institucionais, atribuiu-se a caracterização de “remoção do entulho autoritário”. No dia 13 de março, uma comissão interpartidária instalou-se no Congresso Nacional, com a tarefa de elaborar um pacote de reformas da legislação eleitoral e partidária, tendo em vista a eleição para a Constituinte. O trabalho da comissão resultou na Emenda Constitucional nº 25, votada em 8 de maio e promulgada no dia 15, a qual, entre outras medidas, estendia o voto aos analfabetos, permitia a legalização dos partidos comunistas e previa eleições para prefeitos de capitais e municípios considerados área de segurança nacional.

O segundo passo previa a ampliação do debate constitucional por toda a sociedade, de modo que fossem discutidos, nas palavras de Tancredo, “os grandes problemas nacionais e os legítimos interesses de cada grupo social”. Nos setores organizados da sociedade civil, a luta por uma constituinte livre e soberana herdou a mobilização deflagrada pelo movimento das “Diretas”. No final de janeiro, em Duque de Caxias (RJ), um conjunto de entidades populares lançou o Movimento Nacional pela Constituinte. Na mesma época, em São Paulo, estruturava-se um Plenário Popular. As experiências disseminaram-se pelo país, culminando na organização, em setembro de 1985, do Plenário Pró-Participação Popular na Constituinte, que participaria ativamente dos trabalhos da Assembléia.

Pelo lado do governo, o presidente Tancredo Neves, acolhendo sugestão do jurista Afonso Arinos de Melo Franco, havia decidido convocar uma comissão de estudos constitucionais para, em nome do Executivo, elaborar um anteprojeto que subsidiasse os trabalhos dos futuros constituintes. Com o falecimento de Tancredo, o cumprimento da agenda da transição coube ao presidente José Sarney. No dia 18 de julho de 1985, Sarney assinou o Decreto nº 91.450, instituindo a Comissão Provisória de Estudos Constitucionais (CPEC). A CPEC, instaurada sob os cuidados do Ministério da Justiça, ficaria conhecida como Comissão Arinos, em homenagem ao seu idealizador, que também presidiria os trabalhos. Instalada formalmente no dia 3 de setembro de 1985, a CPEC concluiria seu anteprojeto um ano depois, em 7 de setembro, ocorrendo a entrega solene de seu trabalho no dia 24 de setembro de 1986. Na sessão de instalação, o presidente Sarney realçara que a função da CPEC seria ouvir os diversos setores da sociedade, estimulando o debate, e não elaborar um anteprojeto em nome do governo. No entanto, como aspectos do anteprojeto desagradaram o palácio do Planalto, notadamente o sistema de governo parlamentarista e a definição do mandato presidencial em quatro anos, o texto final sequer foi enviado, como sugestão, ao Congresso Nacional.

A etapa final da agenda, desfecho institucional da transição, começaria pela convocação da ANC. No dia 28 de junho de 1985, o presidente José Sarney enviou uma mensagem ao Congresso Nacional propondo, por meio de emenda à Constituição, a concessão de poderes constituintes ao Congresso Nacional a ser eleito em novembro de 1986. A mensagem foi lida no dia 7 de agosto, sendo então constituída uma comissão mista do Congresso para elaborar um parecer. O cargo de relator foi entregue ao deputado Flávio Bierrenbach (PMDB-SP). Em meados de outubro, Bierrenbach apresentaria um substitutivo com profundas alterações na proposta original do governo, destacando-se a previsão de um plebiscito para que os eleitores decidissem se a Constituinte deveria ser exclusiva ou congressual. Tendo desagradado às lideranças da Aliança Democrática, a proposta de Bierrenbach foi preterida, dentro da comissão, pelo substitutivo apresentado pelo deputado Valmor Giavarina (PMDB-PR), que encampava a sugestão inicial do governo, de uma constituinte congressual. Votada no dia 22 de novembro, em segundo turno na Câmara e no Senado, a Emenda Constitucional nº 26 foi promulgada no dia 27.

Eleições de 1986: composição da Constituinte

As eleições para a Constituinte foram realizadas em 15 de novembro de 1986, concomitantemente à escolha dos governadores de estado e dos deputados estaduais. Embora os trabalhos da comissão interpartidária tivessem prosseguido, o tempo escasso impediu uma reformulação completa da legislação partidária e eleitoral. Regularam o pleito de novembro normas herdadas do autoritarismo, como a Lei Orgânica dos Partidos (Lei nº 5.682, 21/7/1971); leis aprovadas nos meses anteriores, como as leis nº 7.493, de 17 junho, nº 7.508, de 4 de julho, e nº 7.514, de 9 de julho; e resoluções do Tribunal Superior Eleitoral.

A despeito da importância da eleição para a Constituinte, dois fatores, um institucional — inerente ao sistema partidário e eleitoral — e outro político — referente à conjuntura do país — influenciariam decisivamente o resultado do pleito. Em termos institucionais, tratava-se de uma eleição vinculada à competição pelos governos estaduais, envolvendo partidos políticos recentes e, com raras exceções, pouco estruturados. Dois fenômenos surgiram: a lógica das coalizões partidárias, permitidas pela legislação, foi governada pela diversidade dos interesses das elites de cada unidade da Federação; e a atenção dos eleitores, e da mídia em geral, foi direcionada para a escolha dos governadores estaduais, então o cargo mais importante disputado eleitoralmente. O fator conjuntural, cuja abrangência era nacional, decorreu das medidas para a estabilização da economia adotadas pelo governo federal em fevereiro. O Plano Cruzado, idealizado por economistas ligados ao PMDB e que propiciou ao presidente Sarney altos índices de popularidade, concentrou os interesses do eleitor, reduzindo a agenda das discussões políticas ao problema da estabilização da economia. As eleições proporcionaram uma estrondosa vitória ao PMDB, que conquistou 22 dos 23 governos estaduais.

Instalação da Assembléia Nacional Constituinte

No dia 1º de fevereiro de 1987, sob a presidência do ministro José Carlos Moreira Alves, presidente do Supremo Tribunal Federal, instalou-se, em sessão solene, a Assembléia Nacional Constituinte. A distribuição dos 559 constituintes pelos 13 partidos era a seguinte: PMDB — 303; Partido da Frente Liberal (PFL) — 135; PDS — 38; Partido Democrático Trabalhista (PDT) — 26; Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) — 18; Partido dos Trabalhadores (PT) — 16; Partido Liberal (PL) — sete; Partido Democrata Cristão (PDC) — seis; Partido Comunista Brasileiro (PCB) — três; Partido Comunista do Brasil (PCdoB) — três; Partido Socialista Brasileiro (PSB) — dois; Partido Social Cristão (PSC) — um e Partido Municipalista Brasileiro (PMB) — um. Ao longo do processo constituinte, essa composição foi se alterando, alguns parlamentares se afastaram para assumir cargos nos executivos estaduais e federal, e parte considerável mudou de legenda, com destaque especial para a criação, em julho de 1988, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), uma dissidência peemedebista.

A primeira sessão ordinária, aberta no dia 2 e também presidida pelo ministro Moreira Alves, foi palco da primeira disputa, tendo por objeto a participação ou não dos senadores eleitos em 1982. Pelo voto, 394 a favor, 124 contra e 17 abstenções, os parlamentares decidiram que os senadores de 1982 fariam parte do corpo de constituintes. Em seguida, procedeu-se à escolha do presidente da Assembléia, sagrando-se vitoriosa a candidatura de Ulisses Guimarães (PMDB-SP), com 425 votos, contra 69 atribuídos a Lisânias Maciel (PDT-RJ) e 28 votos em branco. Enquanto não foi votado o Regimento Interno, a Constituinte foi regida por norma provisória — Resolução nº 1, de 5 de fevereiro — acertada por um acordo entre os líderes.

Processo constituinte e Regimento Interno

A definição do processo de elaboração constitucional, manifesta pelo Regimento Interno da Constituinte, envolveu duas grandes questões. Em primeiro lugar, era necessário estabelecer como seriam organizados os trabalhos constituintes — etapas, mecanismos e institutos para a tramitação das propostas; distribuição de cargos e funções entre os parlamentares e partidos; modalidades para a participação popular e de organizações civis; instrumentos e procedimentos para votação. A segunda questão implicava definir a soberania da Constituinte, vale dizer, saber se haveria limites para alterar a legislação vigente, como seria o relacionamento com o Poder Executivo, como compatibilizar seu funcionamento com o do Congresso Nacional.

No final de 1986, o deputado Ulisses Guimarães designou um grupo de parlamentares para elaborar uma minuta de regimento, a ser negociada com os demais líderes. Coube a Prisco Viana (PMDB-BA) a tarefa de redigir a primeira proposta. O parlamentar baiano, tendo por base o regimento de 1946, propôs a organização de uma grande comissão que, a partir de informações oriundas de subcomissões temáticas, elaboraria um anteprojeto a ser submetido ao plenário. A Constituinte teria que compatibilizar seus trabalhos com o funcionamento do Congresso, ficando implícitos os limites impostos à sua soberania, posto que a Constituição vigente não seria alterada.

Os partidos de oposição e parte dos peemedebistas eleitos, notadamente aqueles em primeiro mandato, reagiram contra a proposta, julgando-a centralizadora e discriminatória. Acusado de pretender concentrar poderes, Ulisses Guimarães, que então disputava a presidência da Câmara com o deputado Fernando Lira (PMDB-PE), negociou o regimento com os demais partidos, preocupando-se especialmente em atender à numerosa bancada de novos parlamentares. Instalada a Constituinte, a tarefa de redigir uma nova minuta, que tivesse por base as conversas entre as lideranças partidárias, foi entregue aos constituintes Fernando Henrique Cardoso (PMDB-SP) — designado relator do projeto de resolução —, Nélson Jobim (PMDB-RS) e Bonifácio de Andrada (PDS-MG).

Após conflitos e intensa negociação, foi promulgada, no dia 24 de março, a Resolução nº 2, que firmava o Regimento Interno da Constituinte. Os trabalhos constituintes seriam organizados a partir de um inovador sistema de comissões e subcomissões, as quais asseguravam a participação de todos os parlamentares. A ANC teria prioridade sobre o Congresso Nacional, que foi obrigado a restringir seu funcionamento e a adequar seus regimentos. A participação popular direta seria assegurada através de dois dispositivos: a concessão de audiência pública, e a iniciativa popular, que permitia a apresentação de emendas ao projeto de Constituição, desde que houvesse o apoio de 30 mil eleitores e o respaldo de três entidades. Ademais, ampliava-se a base de informações dos constituintes: organizações civis, câmaras de vereadores, assembléias legislativas e tribunais poderiam enviar-lhes sugestões.

Um polêmico instituto — projeto de decisão — motivou a maior disputa em torno da soberania da Constituinte. Concebido inicialmente como um instrumento de afirmação da soberania, uma vez que possibilitaria alterar aspectos autoritários da Constituição vigente — Lei de Segurança Nacional, medidas de emergência etc. —, o projeto de decisão proporcionou um impasse na sessão de votação do então projeto de Resolução nº 2. O Executivo, temendo que o dispositivo permitisse interferências sobre ações de governo, aliou-se, pela primeira vez, com o centro e a direita da Assembléia para barrar sua aprovação. No final de fevereiro, em uma conturbada sessão de votação, obstruída pela ação de governistas, surgiu o primeiro grande impasse da Constituinte. Ante a demonstração de força do governo e por temer uma crise institucional, a liderança do PMDB teve de negociar, inserindo a ressalva de que a aplicação dos projetos de decisão apenas ocorreria caso os trabalhos da Constituinte estivessem sob ameaça.

O sistema de comissões funcionou do seguinte modo. O corpo constituinte, excluídos os membros da mesa, foi dividido em oito comissões temáticas e uma Comissão de Sistematização, respeitando-se no interior de cada comitê a proporcionalidade partidária. À exceção da Sistematização, onde a indicação dos integrantes foi feita pelos líderes, cada constituinte tinha direito a uma vaga de titular e a outra de suplente. Uma vez instaladas, cada comissão dividiu-se em três subcomissões, iniciando-se nesse nível descentralizado o debate da matéria constitucional. Cada subcomissão, após elaborar seu anteprojeto, juntou-se às outras duas convizinhas na comissão temática ascendente, para a feitura de novo anteprojeto. Os textos das oito comissões foram enviados à Comissão de Sistematização, a fim de que fossem compatibilizados em um único projeto constitucional. Esse projeto seria então enviado ao plenário da Constituinte, para votação em dois turnos.

As comissões temáticas, e respectivas subcomissões, foram as seguintes: I) Comissão da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher; I-A) Subcomissão da Nacionalidade, da Soberania e das Relações Internacionais; I-B) Subcomissão dos Direitos Políticos, dos Direitos Coletivos e Garantias; I-C) Subcomissão dos Direitos e Garantias Individuais; II) Comissão da Organização do Estado; II-A) Subcomissão da União, Distrito Federal e Territórios; II-B) Subcomissão dos Estados, II-C) Subcomissão dos Municípios e Regiões; III) Comissão da Organização dos Poderes e Sistema de Governo; III-A) Subcomissão do Poder Legislativo; III-B) Subcomissão do Poder Executivo; III-C) Subcomissão do Poder Judiciário e do Ministério Público; IV) Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições; IV-A) Subcomissão do Sistema Eleitoral e Partidos Políticos; IV-B) Subcomissão de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurança; IV-C) Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas; V) Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças; V-A) Subcomissão de Tributos, Participação e Distribuição das Receitas; V-B) Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira; V-C) Subcomissão do Sistema Financeiro; VI) Comissão da Ordem Econômica; VI-A) Subcomissão de Princípios Gerais, Intervenção do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econômica; VI-B) Subcomissão da Questão Urbana e Transporte; VI-C) Subcomissão da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária; VII) Comissão da Or-dem Social; VII-A) Subcomissão dos Direi-tos dos Trabalhadores e Servidores Públicos; VII-B) Subcomissão de Saúde, Seguridade e do Meio Ambiente; VII-C) Subcomissão dos Negros, Populações Indígenas, Pessoas Deficientes e Minorias; VIII) Comissão da Família, da Educação, Cultura e Esportes; VIII-A) Subcomissão da Educação, Cultura e Esportes; VIII-B) Subcomissão da Ciência e Tecnologia e da Comunicação; VIII-C) Subcomissão da Família, do Menor e do Idoso.

Lideranças partidárias e direção dos trabalhos

Terminada a votação do Regimento e ao longo do mês de março, os nomes dos líderes partidários foram sendo enviados à presidência da ANC. A escolha mais disputada ocorreu no PMDB, onde o senador Mário Covas (SP) derrotou o líder na Câmara, Luís Henrique (SC). Além do PMDB, apenas o PDC e o PMB indicaram, para o comando da bancada, um senador. Na etapa inicial da Constituinte, os líderes partidários eram Mário Covas (PMDB-SP), José Lourenço (PFL-BA), Amaral Neto (PDS-RJ), Brandão Monteiro (PDT-RJ), Gastone Righi (PTB-SP), Luís Inácio Lula da Silva (PT-SP), Mauro Borges (PDC-GO), Adolfo Oliveira (PL-RJ), Haroldo Lima (PCdoB-BA), Roberto Freire (PCB-PE), Jamil Haddad (PSB-RJ), Antônio Farias (PMB) e Messias Soares (PTR). O presidente Sarney, tencionando influir sobre a bancada moderada peemedebista, escolheu o deputado Carlos Santana (PMDB-BA) como líder do governo na Constituinte, uma figura não prevista pelo Regimento.

A escolha da mesa da Constituinte motivou um conflito entre os dois maiores partidos, PMDB e PFL. Vitorioso na disputa para a liderança do PMDB, Mário Covas, pressionado por sua bancada, recusou-se a referendar um acordo feito anteriormente entre ambos os partidos, que daria ao PFL a primeira-vice-presidência e a segunda-secretaria. Ante a nova proposta peemedebista — segunda-vice-presidência e segunda-secretaria —, o líder José Lourenço abandonou as negociações, ficando o PFL excluído da mesa. A composição desta ficou sendo: presidente, Ulisses Guimarães (PMDB-SP); primeiro-vice-presidente, Mauro Benevides (PMDB-CE); segundo-vice-presidente, Jorge Arbage (PDS-PA); primeiro-secretário, Marcelo Cordeiro (PMDB-BA); segundo-secretário, Mário Maia (PDT-AC); terceiro-secretário, Arnaldo Farias de Sá (PTB-SP); primeiro suplente de secretário, Benedita da Silva (PT-RJ); segundo suplente de secretário, Luís Soyer (PMDB-GO); terceiro suplente de secretário, Sotero Cunha (PDC-RJ).

O preenchimento das vagas e cargos das comissões e subcomissões motivou outra disputa, dessa vez estendida ao interior dos partidos. As comissões de Ordem Social e Ordem Econômica eram as preferidas pelos parlamentares, que ainda almejavam os cargos dirigentes — presidente, primeiro e segundo-vice-presidentes e relator. Como critério geral, utilizou-se a proporcionalidade partidária para distribuir os constituintes pelas vagas e pelos 96 cargos das subcomissões e 36 das comissões, incluída a Sistematização. O PMDB, dado o tamanho da bancada, também teve que compatibilizar a representatividade regional. Excluído da Mesa, o PFL procurou negociar com o PMDB a distribuição desses cargos. Um acordo entre os líderes Mário Covas (PMDB) e José Lourenço (PFL) foi firmado para a composição dos principais postos das comissões. O PMDB ficaria com os oito relatores e o PFL com sete presidentes, cabendo ao PDS o restante. Regimentalmente, o poder do relator era grande: cabia a ele definir o anteprojeto a ser votado e elaborar substitutivos, a partir das contribuições dos constituintes. Nas subcomissões, respeitou-se a proporcionalidade partidária, com o PMDB indicando o maior número de relatores. Cabia aos líderes, além de escolher os nomes que comporiam a chapa única de cada subcomissão e comissão, assegurar que suas bancadas cumpririam os acordos.

Subcomissões e comissões

As 24 subcomissões funcionaram de 7 de abril a 25 de maio de 1987. Em conformidade com as preferências dos parlamentares, a composição de cada uma variou entre o mínimo de 14 integrantes — Questão Urbana e Transporte — e o máximo de 26 — Direitos dos Trabalhadores e Servidores Públicos —, o que descompensou, em parte, a proporcionalidade partidária. A definição dos nomes que comporiam cada mesa diretora, desgastou o relacionamento entre o líder Mário Covas e peemedebistas que se sentiram desprestigiados pelas indicações. Nessa etapa, a participação dos constituintes e da população foi intensa, tendo sido concedidas 182 audiências públicas, encaminhadas 11.989 propostas e apresentadas 6.417 emendas aos anteprojetos. A sobrecarga de informações e de temas, a inexperiência de parte dos parlamentares e normas regimentais novas e imprecisas produziram algumas votações confusas. Por sua vez, o procedimento descentralizado e o menor número de parlamentares em cada comitê favoreceram a obtenção e a troca de informações,  recompensaram os constituintes mais atuantes e propiciaram a elaboração de anteprojetos extensos e detalhistas. As primeiras grandes polêmicas e os contornos básicos da futura Constituição manifestaram-se nessa fase.

As comissões temáticas, instaladas formalmente no dia 1º de abril, com a eleição dos integrantes da mesa diretora, só começaram a trabalhar efetivamente com matéria constitucional após o encerramento dos trabalhos das subcomissões. A partir do dia 26 de maio, as oito comissões receberam os anteprojetos. Com a união das subcomissões, o quórum deliberativo foi ampliado, variando entre 59 componentes — Organização do Estado — e 65 — Ordem Econômica e Ordem Social. Essa etapa representou o primeiro esforço para depuração dos assuntos e compatibilização dos textos. Isso permitiu a especialização temática de parlamentares e a formação de grupos informais unidos pela afinidade de idéias. Na fase do plenário, a experiência adquirida nas comissões mostrar-se-ia fundamental, tanto para esclarecer o teor das posições em conflito, quanto para fornecer bases preliminares para os acordos.

Na etapa das comissões, também começou a ser selado o fim da Aliança Democrática, ocorrendo a aproximação do governo com os setores de centro e direita. Uma das principais motivações foi a escolha feita pelo líder Mário Covas dos relatores peemedebistas, em sua maioria de centro-esquerda, fato que desagradou o palácio do Planalto e os setores à direita da Constituinte.

A diferente composição de cada comissão, a concentração de constituintes interessados em questões específicas, reforçada pela ação de grupos de pressão e interesses organizados, fizeram com que os anteprojetos resultantes, quando reunidos, compusessem um projeto descoordenado. Além de superposições e desencontros da matéria constitucional — por exemplo, definição de despesas e vinculações orçamentárias sem a contrapartida das receitas —, houve perfis antagônicos — Comissão de Ordem Social, à esquerda, e Comissão de Ordem Econômica, à direita. Como conseqüência, e dada a crescente fragmentação do PMDB, começaram a ser articulados blocos suprapartidários. Alguns unidos por afinidade ideológica ou temática, tendo em vista influir na organização do texto; outros interessados em ocupar o espaço que surgia do afastamento entre a elite peemedebista e o Poder Executivo.

Comissão de Sistematização

No dia 9 de abril, instalou-se a Comissão de Sistematização, tendo por tarefa elaborar o projeto de Constituição que, enviado ao plenário, serviria como base para discussão e votação em primeiro turno. Regimentalmente, a Sistematização seria composta por 49 membros titulares, aos quais se somariam os 24 relatores das subcomissões, oito relatores e oito presidentes das comissões, totalizando 89 parlamentares. Para adequar a proporcionalidade da representação partidária ao imperativo de se conceder pelo menos uma vaga a todos os partidos, o quórum do comitê foi ampliado para 93 integrantes.

A disputa pela função de relatar o projeto adiou o início dos trabalhos. Em eleição interna à bancada do PMDB, o deputado amazonense Bernardo Cabral conquistou o cargo, ao derrotar o senador Fernando Henrique Cardoso e o deputado mineiro Pimenta da Veiga. A presidência, que pelo acordo partidário cabia ao PFL, foi atribuída ao senador Afonso Arinos (PFL-RJ). Inicialmente, completavam a Mesa os constituintes Aluísio Campos (PMDB-PB) e Brandão Monteiro (PDT-RJ), respectivamente, primeiro e segundo vice-presidentes. Posteriormente, dado o ritmo intenso de trabalho, os senadores Jarbas Passarinho (PDS-PA) e Fernando Henrique Cardoso foram indicados como terceiro e quarto vice-presidentes.

A Comissão de Sistematização tinha, essencialmente, três funções. A primeira era coordenar os anteprojetos oriundos das comissões temáticas, compatibilizando-os em um texto preliminar para discussão. A segunda, que começava pelo recebimento e organização das propostas enviadas, implicava a elaboração de um anteprojeto substitutivo. Essa fase incluía o recebimento das emendas populares e a concessão de audiência pública para que os representantes das propostas as defendessem perante a Constituinte. Finalmente, atribuía-se aos componentes da Sistematização, por delegação dos demais, a competência para debater as propostas, definindo, pelo voto, o projeto de Constituição a ser enviado ao plenário.

Em 17 de junho, foram enviados à Sistematização sete anteprojetos elaborados pelas comissões temáticas — uma delas, a Comissão VIII, não concluíra a sessão de votação. Coube ao relator, além da tarefa de reunir os textos, elaborar, a partir de conversas com os relatores das etapas anteriores, a matéria referente a essa comissão. O primeiro projeto da Sistematização, apresentado no dia 26, continha 501 artigos, e apenas reunia formalmente os anteprojetos. Incompatibilidades entre os textos e inconsistências técnicas de algumas normas eram visíveis, fato que, acrescido do caráter polêmico de alguns dos dispositivos, motivou críticas ácidas dentro e fora da ANC. As lideranças partidárias decidiram que, das 5.624 emendas feitas ao texto, o relator Bernardo Cabral levaria em conta apenas as 977 emendas consideradas como de adequação, ficando as demais — emendas de mérito — para serem avaliadas em etapa subseqüente. No dia 14 de julho, o relator apresentou o “Projeto Zero”, composto por 496 artigos, e marco inicial para a apresentação e discussão de novas propostas.

O volume de informações a serem sistematizadas e a urgência dos prazos regimentais sobrecarregavam o relator, o que obrigou a organização de um comitê auxiliar, que em seguida evoluiria para a criação do cargo de relatores adjuntos. Os constituintes Adolfo de Oliveira (PL-RJ), Antônio Carlos Konder Reis (PDS-SC), Fernando Henrique Cardoso, Nélson Jobim (PMDB-RS) e Wilson Marins (PMDB-MS) compuseram um corpo de coordenação e redação. Paralelamente, grupos suprapartidários foram sendo articulados com o objetivo de influir no trabalho dos relatores. Dentre esses grupos, três começaram a se destacar: o Grupo dos 32, liderado pelo senador José Richa (PMDB-PR) e que chegou a elaborar anteprojetos informais; o Grupo do Consenso, que reunia parlamentares de centro e centro-esquerda; e um grupo conservador que, agregando a parcela conservadora da ANC, ganhava força estimulado pelo governo Sarney. Igualmente importante para o esforço de coordenação foi o papel assumido pelos líderes partidários na negociação das matérias e na organização da agenda de trabalho. Ressalte-se que, nesse processo, as decisões mais importantes foram sendo centralizadas nas mãos de uma elite parlamentar.

Ao “Projeto Zero” foram apresentadas 20.791 emendas, das quais 5.237 oriundas de etapas anteriores e 122 emendas populares. Destas, 83, tendo preenchido as exigências regimentais, seriam defendidas na Sistematização, entre os dias 26 de agosto e 4 de setembro, por representantes das entidades que as patrocinaram. As atenções, porém, estavam voltadas para o “Substitutivo I”, o novo texto elaborado pelo relator Bernardo Cabral. Decorrente de negociações entre a equipe do relator, grupos de constituintes e lideranças partidárias, o substitutivo suscitou polêmicas dentro e fora da ANC.

Sobrecarregada de trabalho — outras 14.320 emendas seriam apresentadas ao Substitutivo I, perfazendo um total de 35.111 —, a ANC enfrentava pressões diversas à medida que crescia a expectativa com relação à votação. A concentração das decisões na Sistematização, entre líderes e relatores, era criticada pelos constituintes excluídos do processo, descontentes com a falta de informação sobre a seleção dos dispositivos. Externamente, o governo Sarney, pressionado por conflitos políticos internos e acuado pela crise econômica e social, culpava a lentidão dos trabalhos e as propostas apresentadas pelo acirramento do clima de insegurança. Para complicar, foi incluído na última hora um dispositivo que condicionava a intervenção das forças armadas à defesa da “ordem constitucional”, e por iniciativa de um dos poderes. Contrariados com a exclusão da referência à defesa “da lei e da ordem”, presente nas etapas anteriores, setores militares protestaram publicamente.

Em ambiente tenso, em meio às articulações das forças políticas, Bernardo Cabral concluiu seu parecer sobre as emendas apresentadas optando pela elaboração de um novo anteprojeto, “Substitutivo II”. Fruto de uma nova rodada de negociações, na qual a reforma agrária e o sistema de governo eram as questões mais disputadas, o Substitutivo II foi objeto de novas críticas, principalmente por incluir o sistema parlamentar de governo com um mandato de seis anos para o presidente Sarney. Após a distribuição do texto, foi aberto prazo para apresentação de requerimentos de destaque para votação, sendo admitidos tanto aqueles que se referissem às emendas apresentadas ao “Projeto Zero” e ao “Substitutivo I”, quanto os relativos aos novos dispositivos do “Substitutivo II”.

Em 24 de setembro, começou a votação do projeto da Comissão de Sistematização, de modo confuso e em ritmo lento, dados o grande número de destaques para votação — 8.377 —, o pouco tempo para debater o “Substitutivo II” e o sistema de votação nominal. Para complicar, dúvidas procedimentais suscitavam sucessivas questões de ordem que obstruíram o andamento da votação, confundindo-se com a discussão da matéria constitucional. O painel eletrônico só foi utilizado a partir da 164ª votação, dia 17 de outubro, quando ainda se deliberava sobre o título II do substitutivo. Como os prazos regimentais estavam vencendo e restavam mais de cinco mil destaques para ser votados, os líderes partidários, entre outras medidas procedimentais, concordaram em limitar os destaques a 10% do total — 504. Esse número foi dividido proporcionalmente ao peso de cada partido, compensando-se as menores agremiações com o mínimo de sete destaques por constituinte. O prazo para a conclusão dos trabalhos foi prorrogado pela mesa da ANC do dia 29 de outubro para o dia 30 de novembro.

Enquanto avançavam as votações da Sistematização, externamente articulava-se um movimento para a alteração das normas regimentais. Latente desde o início da ANC, ganhava forma uma coalizão de centro e direita, unindo a parcela conservadora do PMDB — Centro Democrático — PFL, PDS, PTB, PL e PDC. Incentivaram a organização do bloco suprapartidário elites empresariais, insatisfeitas com a aprovação de direitos sociais e de dispositivos nacionalistas e estatizantes, e o governo federal, com o objetivo de derrubar algumas definições como o sistema parlamentar de governo e o mandato presidencial de quatro anos. Setores militares também articulavam, preocupados com o que consideravam ser uma tendência esquerdista da Sistematização. No dia 4 de novembro, o grupo que se intitulou Centrão conseguiu arregimentar o número mínimo de assinaturas necessárias — 280 — para apresentar projeto de resolução que alterava o Regimento Interno da ANC.

Ante a ampliação do apoio ao Centrão e sob a pressão dos prazos, a Sistematização acelerou o ritmo de trabalho. No dia 18 de novembro, após a apreciação de 2.612 destaques, aconteceu a última votação (535ª), sendo definido o texto final. O Projeto de Constituição A, com cerca de 1.800 dispositivos, possuía 335 artigos, dos quais 271 nas disposições permanentes, e 63 em disposições transitórias.

Centrão e alteração regimental

Pela Resolução nº 2, uma vez colocado na ordem do dia, o projeto da Sistematização seria discutido pelo plenário da ANC, havendo um prazo para a apresentação de emendas. Tais emendas, que poderiam ser supressivas, substitutivas, aditivas ou modificativas, seriam analisadas pelo relator, que emitiria um parecer ou elaboraria um projeto substitutivo. As emendas não acolhidas poderiam ser objeto de pedidos de destaque para votação, devendo obter a maioria absoluta dos votos — 280 — para serem incorporadas ao texto. O Regimento Interno, porém, vedava a apresentação de emendas que substituíssem integralmente o projeto, a partir do suposto de que um substitutivo de plenário, mesmo que apoiado pela maioria absoluta, não poderia se sobrepor ao trabalho já realizado.

Na prática, o sistema de comissões não funcionou como concebido. O relator e os membros da Sistematização tinham poder — e o exerceram — para alterar o trabalho feito nas etapas precedentes. Bernardo Cabral e o grupo que o auxiliava foram alvos de intensas pressões quando elaboravam os substitutivos. A Sistematização converteu-se, antes, em um reduzido comitê político de deliberação do que em órgão de adequação e redação. Para complicar, o perfil da Sistematização — deslocado para a esquerda — não correspondia à composição ideológica do plenário. Três fatores decidiram a alteração das normas regimentais.

Em primeiro lugar, uma questão procedimental. A Sistematização, de órgão para o qual o plenário delegava poder para elaboração de um projeto de Constituição, foi percebida como comitê que, adquirindo autonomia decisória, implicava a abdicação de poder da maioria dos constituintes. O segundo fator era ideológico. Algumas decisões da Sistematização, notadamente quanto aos direitos sociais e à ordem econômica, desagradaram o grupo conservador, majoritário entre os 559 constituintes. Em terceiro lugar, o fator político conjuntural foi decisivo. Disputando poder com a liderança peemedebista, a qual decidira o perfil da Sistematização, o governo Sarney optou pelo confronto, ao ver aprovado pelo comitê o sistema parlamentar de governo e o mandato presidencial de quatro anos.

A participação do governo federal foi decisiva para a reviravolta regimental, ao fortalecer as lideranças do emergente Centrão. Os recursos políticos disponíveis — cargos, verbas, concessões de rádio e TV —, ora como fator de aliciamento, ora como fonte de pressão, foram fundamentais para a conversão ao grupo de parte do plenário. Para a ação sobre a bancada do PMDB, alguns governadores do partido contribuíram decisivamente. Os líderes do Centrão também souberam, com habilidade, capitalizar a insatisfação de constituintes com as barreiras regimentais, minando a liderança peemedebista: era o plenário contra a Sistematização. Publicamente argumentava-se que a maioria tinha que prevalecer: o relator ou 47 constituintes — maioria absoluta da comissão — não poderiam se sobrepor a 279 parlamentares — maioria absoluta do plenário, menos um. Nos bastidores, contudo, disseminavam-se os acertos fisiológicos: votos ao governo; recursos, cargos e favores para quem o apoiasse.

A alteração do Regimento Interno ganhou forma após serem anexados três projetos de resolução. No dia 10 de novembro, o projeto de resolução do Centrão, apresentado pelo deputado Cardoso Alves (PMDB-SP) e contando com 319 assinaturas, foi entregue à mesa da ANC, iniciando-se a sua tramitação. A mesa designou o primeiro vice-presidente da Assembléia, Mauro Benevides, para elaborar um parecer sobre a proposta, o que resultou em um projeto de resolução substitutivo. As negociações entre a mesa, o Centrão e as lideranças partidárias foram difíceis, e entremeadas por conturbadas sessões de votação. No início de 1988, o Centrão alcançou seu objetivo, com a aprovação do substitutivo da mesa — Projeto de Resolução nº 21-A — que preservava a espinha dorsal da proposta original do grupo.

A Resolução nº 3, publicada em 5 de janeiro de 1988, trazia profundas alterações. A mais importante era a permissão para apresentação de emendas coletivas. Tais emendas, que podiam compor um projeto abrangente, caso fossem subscritas pela maioria absoluta dos constituintes, adquiriam preferência automática de votação. Ou seja, por meio de assinaturas de parlamentares, não necessariamente presentes no plenário, uma emenda coletiva seria votada antes do “Projeto de Constituição A”. A vantagem procedimental era inequívoca. Uma vez aprovado um capítulo, qualquer alteração subseqüente, através da votação dos destaques, só seria possível pela maioria absoluta dos votos. Com base nesse dispositivo, o Centrão elaborou emendas coletivas substitutivas a todos os títulos do projeto, implementando, com apoio do governo federal e de setores empresariais, um custoso esquema para o recolhimento, em todo o país, das assinaturas necessárias.

Limites eram impostos contra a ação individual. A Resolução nº 3 possibilitava a apresentação de até quatro emendas individuais por constituinte, considerando prejudicadas todas as apresentadas em etapas anteriores, à exceção das emendas populares. Ademais, cada constituinte só poderia apresentar até seis requerimentos de destaques, que poderiam incidir sobre emenda individual ou popular, substitutivo ou dispositivo do projeto de Constituição. Também passou a ser admitida a fusão de emendas, para votação em plenário, desde que a proposição resultante não inovasse em relação às emendas originais. Esse importante dispositivo teria função relevante, ao longo dos dois turnos de votação, facilitando a negociação e os acertos entre partidos e líderes.

Outra alteração relevante foi a criação da figura do destaque para votação em separado (DVS), a partir de um requerimento subscrito por, no mínimo, 187 constituintes. Pelo dispositivo, a matéria destacada do substitutivo ou do projeto somente seria incluída no texto constitucional se aprovada pela maioria absoluta dos constituintes. Ao contrário dos destaques para supressão de dispositivos, que, como os demais, impunha o ônus de obter 280 votos aos seus proponentes, o DVS transferia tal peso para os constituintes que quisessem manter a parte destacada no texto, anteriormente aprovado. Esse dispositivo acabou não sendo tão utilizado pelo Centrão, porque o grupo conseguiu a preferência automática para os seus substitutivos.

Votação em primeiro turno

Entre os dias 7 e 13 de janeiro, foi aberto prazo para a apresentação de emendas individuais e coletivas ao projeto de Constituição. Ao final do período, tinham sido oferecidas 2.045 emendas. O recesso parlamentar foi proveitoso para o Centrão, que conseguiu não apenas elaborar nove emendas coletivas, como também obter o número de assinaturas necessárias para que elas tivessem preferência automática para votação. O relator Bernardo Cabral apresentou, no dia 20, seu parecer às emendas. Divulgado o relatório, foi aberto prazo para os pedidos de destaques, tendo sido enviados 2.277. Finalmente, em 27 de janeiro, iniciou-se o primeiro turno de votação em plenário.

O processo de votação seria feito, seguindo o ordenamento dos títulos do projeto, na ordem crescente dos capítulos, seções, subseções e seus respectivos artigos. Havendo emenda coletiva substitutiva, subscrita, no mínimo, pela maioria absoluta dos constituintes, ela, por ter preferência automática, seria votada em primeiro lugar, ressalvados os destaques. Se a emenda coletiva não obtivesse 280 votos, abria-se um prazo de 24 horas para nova votação. Caso esse substitutivo fosse novamente rejeitado, entrava em votação o capítulo do projeto da Sistematização. Ocorrendo também a rejeição deste, a sessão seria suspensa por 48 horas, cabendo ao relator, ou à maioria absoluta dos constituintes, apresentar um texto alternativo. Esse período, que por caracterizar um impasse ficou conhecido como “buraco negro”, acabaria por ser utilizado pelas lideranças partidárias, Centrão, mesa e relator, como forma de pressão para a busca de alternativas consensuais. Eventuais discordâncias ficavam para a deliberação dos destaques, cuja inclusão ou não na agenda de votação acabou por ser gradativamente colocada sob controle dos líderes.

Na primeira votação do primeiro turno, referente ao preâmbulo da Carta, surgiu o impasse. A proposta do Centrão não conseguiu obter os 280 votos necessários, havendo a necessidade de uma nova votação, 24 horas depois. Ciente da dificuldade para obtenção da maioria absoluta, o Centrão negociou com a mesa um acordo com outras lideranças partidárias. Através de uma fusão de emendas, votada como substitutivo, foi aprovado o preâmbulo.

Ante a complexidade e a diversidade das matérias em votação, e sob a pressão externa para a conclusão dos trabalhos, tornou-se imperativa a coordenação da agenda constituinte, antes da abertura das sessões plenárias. Consolidou-se o Colégio dos Líderes, um mecanismo de negociação e decisão que congregava as principais lideranças partidárias e do Centrão, a mesa, o relator e sua equipe, além de constituintes particularmente interessados na matéria — capítulo — em deliberação. Esse colegiado selecionava os assuntos em discussão, discernindo os pontos polêmicos dos não disputados, e definia o conteúdo e o grau das discordâncias, buscando alternativas para evitar o impasse. A experiência acumulada ao longo do processo e os vínculos estabelecidos entre parlamentares na fase das comissões foram fundamentais. As negociações tanto levavam a acordos com relação a dispositivos abrangentes, quanto definiam os pontos a serem resolvidos pela votação de destaques. Entre as questões conflitivas destacaram-se o sistema de governo, o mandato presidencial e a reforma agrária, cujo resultado, favorável à União Democrática Ruralista (UDR), só foi possível pela utilização do destaque para votação em separado (DVS).

O primeiro turno de votação foi concluído no dia 30 de junho, tendo sido realizadas 732 votações. Nesse período, aconteceram 119 sessões e inúmeras reuniões externas para discussão e acertos, envolvendo um total de 2.277 destaques. O relator Bernardo Cabral apresentou, no dia 5 de julho, o Projeto de Constituição B, contendo 1.812 dispositivos, distribuídos por 322 artigos, os quais se inseriam em nove títulos e em um ato de disposições transitórias.

Segundo turno de votação

Entre os dias 7 e 11 de julho, vigorou o prazo para discussão do Projeto de Constituição B e para apresentação de emendas. Conforme determinação da Resolução nº 3, só seriam admitidas emendas supressivas, emendas para sanar omissões, erros ou contradições e emendas de redação, destinadas a corrigir erros de linguagem. A cada constituinte era facultada a apresentação de quatro emendas supressivas. Até o final do período, foram enviadas 1.844 emendas, sendo aberto outro prazo de cinco dias para o relator Bernardo Cabral emitir seu parecer. Esse parecer serviria como base para a formulação dos pedidos de destaque para votação.

Regimentalmente, o processo de votação começaria pelo Projeto B, que para ser aprovado demandaria o apoio da maioria absoluta dos constituintes. Em seguida, entrariam em discussão, pela ordem dos artigos, os destaques apresentados, os quais precisariam de 280 votos para alterar o texto antes aprovado. Os destaques para votação em separado (DVS) não seriam permitidos, o que tornava difícil a aprovação de mudanças no projeto sem que houvesse acordo. Ademais, após o ritmo intenso de trabalho no primeiro turno, as eleições municipais, previstas para novembro de 1988, contribuíam para esvaziar o quórum.

A votação em segundo turno começou em ambiente conturbado. Ante a previsível dificuldade para a alteração do projeto, o governo federal e setores empresariais pressionaram a ANC, pedindo mudanças nas regras de votação. Para os empresários, a ampliação dos direitos sociais inviabilizaria a atividade produtiva e a tendência nacionalista e estatizante da ordem econômica afastaria investidores externos. O governo Sarney, além de fazer coro com tais críticas, afirmava que o anteprojeto aumentaria as despesas públicas e desorganizaria o sistema tributário, dificultando a superação da crise econômica por que passava o país.

Às vésperas da sessão de votação, os governistas ameaçaram “zerar” os trabalhos da ANC, mobilizando 280 votos para rejeitar, globalmente, o Projeto B. Ao optar pelo confronto, o governo articulava duas alternativas. Como primeira opção, tencionava alterar as regras do segundo turno, tornando possível a apresentação de novas emendas e de DVS. Caso essa alternativa falhasse, o governo pretendia interferir sobre a agenda de votação, concentrando as questões de seu interesse em dias determinados, o que possibilitaria mobilizar os votos necessários para a rejeição dos dispositivos.

No dia 26, o presidente Sarney, em rede nacional de rádio e TV, tornou públicas suas críticas ao Projeto B, alegando que este, se aprovado, tornaria o país ingovernável. A reação ao governo foi imediata. No dia seguinte, Ulisses Guimarães, tendo mobilizado as forças políticas da ANC, conseguiu, por 403 votos contra 13 e 55 abstenções, a aprovação do Projeto B. Na mesma sessão, Ulisses fez um discurso contundente em defesa da Constituinte, o qual, à noite, foi exibido em rede nacional de rádio e televisão.

A ameaça de crise institucional contribuiu para a percepção de que os trabalhos da ANC tinham que ser prontamente finalizados. Em meio à conjuntura de crise econômica e social, aumentavam as pressões externas à Casa por uma definição. O país não podia esperar. Ademais, em novembro aconteceriam eleições municipais, cujas campanhas já envolviam os parlamentares. Ante esse cenário, consolidou-se o papel centralizador da mesa da ANC e do Colégio dos Líderes. Antes das sessões, os líderes reuniam-se para negociar a agenda de votações e reduzir o número de destaques, encaminhando os acordos feitos ao plenário. Durante as sessões, o presidente da ANC, Ulisses Guimarães, imprimia um ritmo intenso de trabalho, convocando todos à votação. O segundo turno foi concluído no dia 2 de setembro, após 38 sessões e 288 votações.

Redação e promulgação da Constituição de 1988

O relator Bernardo Cabral e os relatores adjuntos José Fogaça (PMDB-RS), Konder Reis (PDS-SC) e Adolfo Oliveira (PL-RJ) receberam a matéria aprovada em 2 de setembro. No dia 8, foi entregue à mesa da ANC o Projeto de Constituição C, contendo 244 artigos no corpo permanente e 69 nas disposições transitórias. O Projeto C, após publicado e distribuído entre os parlamentares, foi enviado à Comissão de Redação. Encarregada de preparar a redação final, corrigindo a linguagem e adequando o texto à técnica legislativa, a comissão era presidida por Ulisses Guimarães, tendo Afonso Arinos e Jarbas Passarinho como co-presidentes, e Bernardo Cabral como relator. Inicialmente, completavam o comitê os seguintes representantes partidários: Nélson Jobim, Luís Viana Filho (BA), Tito Costa (SP), pelo PMDB; Humberto Souto (MG) e Ricardo Fiúza (PE), PFL; Fernando Henrique Cardoso, PSDB; Antônio Carlos Konder Reis, PDS; Vivaldo Barbosa (RJ), PDT; Sólon Borges Reis (SP), PTB; Plínio Arruda Sampaio (SP), PT; Adolfo Oliveira, PL; José Maria Eymael (SP), PDC; Haroldo Lima, PCdoB; Roberto Freire, PCB; Ademir Andrade, PSB. O jurista José Afonso Silva e o filólogo Celso Cunha participaram como assessores especiais. Após um protesto contra a representação da esquerda, a composição da Comissão de Redação foi ampliada, incorporando três peemedebistas — Albano Franco (SE), Luís Henrique e Marcos Lima (MG) —, dois pefelistas — José Lins (CE) e Pais Landim (PI) — e um pedessista — Bonifácio de Andrada.

A Comissão de Redação recebeu 833 emendas de redação, das quais algumas propunham alterações na matéria aprovada. O trabalho da comissão não se deteve à adequação e à correção do texto. Em disputadas votações internas foram aprovados, dentre 733 destaques, alguns referentes a emendas supressivas, aditivas e modificativas. Embora parte das emendas aprovadas fosse objeto de acordo de lideranças, houve polêmica. A liderança do PFL, atendendo à solicitação do governo, reivindicou que alterações feitas ao projeto fossem votadas separadamente. A proposta foi rejeitada pelo presidente da ANC, Ulisses Guimarães, que não permitiu a realização do que seria um terceiro turno. No dia 22 de setembro, o plenário da ANC, na 1.021ª votação, aprovou, por 474 votos contra 15 — todos de constituintes do PT — e seis abstenções, o Projeto de Constituição “D”.

Em sessão solene, realizada no dia 5 de outubro de 1988, e com a participação das maiores autoridades do país e de convidados do exterior, foi promulgada a Constituição da República Federativa do Brasil. O texto final ficou composto por 315 artigos, dos quais 245 distribuídos por oito títulos das disposições permanentes e 70 nas disposições transitórias.

André Magalhães Nogueira colaboração especial

FONTES: CÂM. DEP. Processo; Correio Brasiliense (2 a 12/87, 2 a 9/88); Diário Assemb. Nac. Constituinte (1987-88); Estado de S. Paulo (2 a 12/87, 2 a 9/88); Folha de S. Paulo (2 a 12/87, 2 a 9/88); Globo (2 a 12/87, 2 a 9/88); Jornal da Constituinte (coleç. compl.); Jornal do Brasil (2 a 12/87, 2 a 9/88).