INSTITUTO DO AÇÚCAR E DO ÁLCOOL (IAA)

Autarquia do governo federal com sede no Rio de Janeiro, criada em 1º de junho de 1933 por meio do Decreto nº 22.789, com o objetivo de orientar, fomentar e controlar a produção de açúcar e álcool e de suas matérias-primas em todo o território nacional. Alguns dias depois, esta lei foi regulamentada e parcialmente modificada pelo Decreto nº 22.981 de 25 de julho de 1933. Extinto em 1990 pelo presidente Fernando Collor.

Criação

A criação do IAA marcou a consolidação do intervencionismo governamental na agroindústria canavieira do país, instituído a pedido dos usineiros, principalmente os do Nordeste, então às voltas com uma violenta crise de superprodução. A intervenção do governo federal no subsetor teve início pouco depois da Revolução de 1930 (outubro), por meio do Decreto nº 19.717, de 20 de fevereiro de 1931, que tornou obrigatória a mistura de 5% de álcool à gasolina importada, bem como a utilização pelos veículos pertencentes a órgãos públicos de carburante que contivesse álcool pelo menos numa proporção de 10%. O mesmo decreto isentava de impostos e taxas de importação, até 31 de março de 1932, o material “necessário à montagem de usinas para o fabrico e redestilação do álcool anidro” e/ou “indispensável ao aperfeiçoamento e adaptação das destilarias existentes no país”. Os vários dispositivos desse decreto foram posteriormente complementados por uma série de medidas administrativas dos ministérios da Agricultura e da Fazenda. Entre tais medidas, cabe destacar a resolução baixada em 4 de agosto de 1931 pelo ministro da Agricultura, instituindo a Comissão de Estudos sobre o Álcool-Motor (CEAM), uma das entidades precursoras do IAA.

Quase simultaneamente iniciava-se também a intervenção governamental na economia açucareira através do Decreto nº 20.401, de 15 de setembro de 1931, que obrigava as usinas a depositarem, em armazéns previamente indicados, 10% do açúcar destinado aos mercados consumidores, para constituição de um estoque regulador a fim de evitar a ocorrência de grandes oscilações nos preços do produto. Não tendo proporcionado os efeitos dele esperados, o decreto em questão teve seus dispositivos complementados e reforçados através de outro, de nº 20.761, de 7 de dezembro de 1931, o qual também instituiu a Comissão de Defesa da Produção de Açúcar (CDPA). As atribuições e atividades desse órgão, precursor do IAA, foram regulamentadas pelo Decreto nº 21.010, de 1º de fevereiro de 1932. Outra importante medida precursora do IAA foi o Decreto nº 22.152, de 28 de novembro de 1932, o primeiro diploma legal a contemplar simultaneamente o açúcar e o álcool, limitando a produção do primeiro em todo o território nacional e criando novos incentivos para a produção no país de álcool anidro para fins carburantes.

Todas essas medidas, entretanto, ainda se revelaram insuficientes frente às dificuldades socioeconômicas e políticas do momento. A produção de açúcar continuava excedendo as necessidades do consumo interno, que na época constituía praticamente seu único mercado. O mesmo fenômeno se dava na maioria dos outros países, tornando inviável a exportação dos excedentes. Por seu lado, o encaminhamento de crescentes parcelas de cana para o fabrico do chamado “álcool direto” só iria se tornar uma solução eficaz a médio prazo, além de requerer maior amparo governamental a curto prazo.

Foram estes, fundamentalmente, os fatores determinantes da criação do IAA. Por meio dele, a intervenção do governo federal no subsetor, antes exercida em caráter precário por órgãos de emergência, passou a ser definitiva e atribuída a uma entidade permanente que tomou a seu cargo não apenas a soma das atribuições dos órgãos que a precederam — ou seja, o controle da produção de açúcar e de álcool — mas também muitas outras que lhe foram conferidas no decorrer do tempo.

Atuação

Até 1960, o IAA foi uma autarquia diretamente subordinada à Presidência da República. Naquele ano foi estabelecida sua dependência administrativa em relação ao Ministério da Indústria e Comércio através da Lei nº 3.782, de 27 de junho de 1960, posteriormente reforçada pela Lei nº 4.048, de 9 de janeiro de 1962, e confirmada pelo Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 (Lei da Reforma Administrativa).

Nos primeiros 45 anos de sua existência — ou seja, até 1978 — o instituto teve 21 presidentes efetivos, além de três vice-presidentes que exerceram o cargo interinamente. Alguns desses presidentes tiveram uma atuação de destaque fora do subsetor canavieiro na história socioeconômica do país. Exerceram a presidência do IAA em caráter efetivo: Leonardo Truda (1933-1937), Alberto de Andrade Queirós (1937-1938), Alexandre José Barbosa Lima Sobrinho (1938-1946), Esperidião Lopes de Farias Júnior (1946-1948), Edgard de Góis Monteiro (1948-1950), Manuel Neto Carneiro Campelo Júnior (1950), Fernando Pessoa de Queirós (1950-1951), Sílvio Bastos Tavares (1951), Gilenó de Carli (1951-1954), Carlos de Lima Cavalcanti (1954-1955), Amaro Gomes Pedrosa (1955-1956), Manuel Gomes Maranhão (1957-1961 e 1962-1964), Leandro Maynard Maciel (1961), Edmundo Pena Barbosa da Silva (1961-1962), Hildeberto Nunes Sanglard (1964), Paulo Frederico do Rego Maciel (1964-1966), José Maria Nogueira (1966-1967), Antônio Evaldo Inojosa de Andrade (1967-1968), Francisco Elias da Rosa Oiticica (1968-1969), Francisco Ribeiro da Silva (1970) e Álvaro Tavares Carmo (de 1970 em diante), Hugo de Almeida (1979-1983), Confúcio Pamplona (1984), Antônio José de Sousa (1985), José Ribeiro Toledo Filho (1985-1987), Nílson Miranda Mota (interventor a partir de novembro de 1987), Marcelo Piancastelli de Siqueira (1988), Araripe Serpa (1988) e José Henrique Turner (1989).

Como seria de se esperar, a estrutura organizacional do IAA não permaneceu a mesma durante todo esse tempo. Na verdade, ela foi se tornando cada vez mais complexa não só mediante o acréscimo de novos órgãos, mas também através de reformulações do sistema administrativo. Uma primeira versão dessa estrutura foi estabelecida pelo regulamento que acompanhou o já citado Decreto nº 22.981, de acordo com o qual a direção do instituto caberia a uma comissão executiva de oito membros. Quatro destes seriam representantes de ministérios, designados pelo governo federal, e quatro seriam eleitos interpares pelos representantes dos usineiros de estados com uma produção açucareira anual superior a duzentos mil sacos de 60kg. Esses representantes, junto com os dos plantadores de cana dos estados com produção anual superior a 160 mil toneladas, fariam parte de um conselho consultivo.

O conselho consultivo do IAA foi extinto pelo Estatuto de Lavoura Canavieira (Decreto-Lei nº 3.855, de 21 de novembro de 1941), que também alterou a composição e reduziu os poderes da comissão executiva. Esta passou a ser integrada por cinco delegados do governo federal (representando os ministérios da Fazenda, da Agricultura, do Trabalho e Viação e o Banco do Brasil) e oito representantes dos produtores nomeados pelo presidente da República (sendo quatro indicados pelos usineiros, três pelos fornecedores de cana e um pelos bangüezeiros). Os membros da comissão executiva formalmente elegiam entre si um presidente e um vice-presidente, ambos com mandatos de três anos, passíveis de renovação. Na prática, durante muitos anos a escolha de presidente do IAA tendeu a recair na pessoa do delegado do Banco do Brasil. Esse presidente, substituído nos seus impedimentos pelo vice-presidente, enfeixava em suas mãos todas as atribuições administrativas do IAA.

Diretamente subordinado à sua presidência, o sistema administrativo do instituto compreendia inicialmente três seções — a contadoria, a secretaria e a seção técnica — que funcionavam na sede da entidade, no Rio de Janeiro, e mais sete delegacias regionais, localizadas nas capitais dos principais estados produtores de açúcar. Essa estrutura organizacional foi sendo paulatinamente modificada à medida que novas tarefas iam sendo atribuídas ao IAA e conforme aumentava o grau de complexidade de suas atividades. Ao término da Segunda Guerra Mundial o instituto já contava com sete seções: estudos econômicos, estatística jurídica, assistência à produção, fiscalização e arrecadação, técnico-industrial e do álcool-motor. Esta última abrangia as três destilarias centrais do IAA, localizadas em Campos (RJ), Cabo (PE) e Ponte Nova (MG).

Uma reestruturação mais profunda desse conjunto de órgãos foi determinada pelo regimento interno instituído através do Decreto nº 29.118, de 10 de janeiro de 1951. Embora mantendo formalmente a comissão executiva — transformada em conselho deliberativo (Condel) através do Decreto nº 61.777, de 24 de novembro de 1967 — o regimento de 1951 determinou maior centralização do poder decisório no âmbito da residência do IAA. Subordinavam-se a esse órgão sete divisões, correspondentes às seções já referidas, as três destilarias centrais e várias delegacias regionais. Todas elas se subdividiam em serviços e seções. No início da década de 1960 foi acrescentada mais uma divisão a essa estrutura, a divisão de exportação, criada pelo Decreto nº 50.818, de 22 de junho de 1961.

Nova estrutura organizacional do IAA foi instituída pelo Decreto nº 75.613, de 15 de abril de 1975, regulamentado através da Portaria nº 129, de 24 de junho de 1975, baixada pelo ministro da Indústria e Comércio. Essa estrutura é ainda mais complexa do que a estabelecida pelo regimento de 1951, caracterizando-se também por uma maior concentração de poderes decisórios na presidência, que desde a década de 1960 passou a ser exercida pelo representante do Ministério da Indústria e Comércio. A referida estrutura é integrada por seis grupos diversos de órgãos: órgãos colegiados (como o Condel e as comissões de conciliação e julgamento); órgãos de assistência direta e imediata ao presidente; órgãos de planejamento, coordenação e controle financeiro; órgãos de administração específica; órgãos de administração geral e órgãos regionais de representação. Taxas e contribuições pagas pelos produtores do subsetor, ou seja, pelos usineiros e fornecedores de cana, mantiveram essa estrutura funcionando para que o IAA se tornasse uma entidade de planejamento setorial. Sua influência sobre a evolução da agroindústria canavieira do Brasil até a década de 1980 foi considerável sob vários aspectos, exercendo o controle da produção açucareira nas épocas de crise, de implantação e expansão da indústria do álcool anidro, da ampliação da capacidade produtiva (agrícola e industrial) do subsetor, do aumento das exportações de açúcar, da modernização da tecnologia empregada na lavoura canavieira e nas usinas e destilarias. Isto tudo e mais a regulamentação das relações de produção entre usineiros, fornecedores e trabalhadores. Na verdade, a intervenção do instituto se deu em todas as fases do processo produtivo, desde o plantio da cana até a comercialização do açúcar e do álcool, não havendo atividade da agroindústria canavieira que escapasse de seu controle, direto ou indireto.

A atuação setorizada do IAA abrangia todo o país, dividido em duas grandes regiões canavieiras: o Norte-Nordeste e o Centro-Sul. Os principais instrumentos dessa atuação foram, desde o final da década de 1930, os planos anuais de defesa da safra de açúcar, do álcool e (em períodos restritos) até da aguardente. Esses planos eram minuciosos e estabeleciam quotas de produção não apenas para as usinas e destilarias, mas também para os fornecedores de cana. A fim de formular e executar planos e programas de médio e longo prazos, tais como o Plano de Expansão da Indústria Açucareira Nacional (elaborado em 1963-1964); o Programa Nacional de Melhoramento da Cana-de-Açúcar (Planalsucar) e o Programa de Racionalização da Agroindústria Açucareira, ambos de 1971, o Instituto desenvolveu uma política de engajamento nacional para o setor. Em fins de 1975, foi também instituído o Programa Nacional de Álcool (Proálcool). Embora não fosse de autoria do instituto, sua execução tinha em parte a responsabilidade do IAA.

A crise da década de 1980

A crise econômica anunciada no começo da década de 1980 fez o estado questionar o modelo nacionalista. Com uma inflação diária que se incorporava ao perfil nacional, base do endividamento social que atingiu patamares até então desconhecidos, a defesa do novo modelo econômico centrado em um estado sem gorduras determinou a exclusão de instituições que subsidiassem políticas econômicas setoriais. No final da década de 1980, o IAA já havia perdido muito de suas funções reguladoras à medida que o governo autorizava aos próprios usineiros que negociassem a produção. Por outro lado, o Estado já não podia arcar com os financiamentos vultosos nem com preços intermediados para exportação do açúcar por um custo menor.

O Instituto do Açúcar e do Álcool resistiu como um modelo de administração pouco econômico, capaz de sustentar a sobrevivência de qualquer usina ameaçada de falência, passando a administrá-la e devolvendo-a, após sua recuperação financeira, ao seu proprietário.

Diversas irregularidades marcaram os últimos anos de atuação do instituto: negociações unilaterais favorecendo usineiros, acordos nos quais o governo brasileiro, por intermédio do IAA, disponibilizava açúcar e álcool pagando aos usineiros mais que os valores do mercado internacional.

Com a falência do Proálcool, programa criado em 1975 para incrementar a economia da região Nordeste e que se inviabilizou por má administração, o IAA chegou ao final da década enfrentando escândalos relativos ao mau gerenciamento de recursos. No final do governo José Sarney já havia estudos determinando a extinção de diversos órgãos que estariam promovendo sangria dos recursos públicos. Entre eles figurava o IAA.

Os usineiros João Tenório e os irmãos Carlos e João Lira foram acusados de receber duas vezes por impostos que haviam sido cobrados indevidamente. O então governador de Alagoas e candidato a presidente da República, Fernando Collor de Melo, fechou, em maio de 1989, um acordo com 19 usineiros de Alagoas, favorecendo-os com a devolução de valor correspondente a 120 milhões de dólares de Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM) que já tinham sido pagos pelo IAA. Durante 15 anos, o governo de Alagoas recebeu indevidamente o ICM recolhido sobre a cana-de-açúcar plantada nas terras das usinas. Os usineiros recebiam o dinheiro de volta através do IAA.

José Henrique Turner foi o último presidente do IAA, momento em que o órgão foi envolvido em acusações de corrupção, favorecimento aos importadores e distribuição de subsídios aos usineiros de açúcar do Nordeste. A Comissão Parlamentar de Inquérito que investigou o Caso P.C. Farias, em 1992, comprovou um depósito da Cooperativa dos Usineiros de Alagoas, presidida por João Tenório, no valor de 350 mil dólares na conta da EPC (empresa de P.C. Farias).

Extinção

O IAA foi extinto pelo Decreto nº 99.240, publicado no Diário Oficial em 8/5/1990, dentro do programa de reformulação da máquina estatal do governo Collor. Os contratos de exportação de açúcar firmados pelo IAA entre 1985 e 1986, apesar das disposições contrárias do Tribunal de Contas da União (TCU), foram respeitados e serviram para ampliar o rombo total da instituição em cerca de 350 milhões de dólares. A transferência das atribuições ficou a cargo da Coordenação de Assuntos Econômicos do Ministério da Indústria e do Comércio.

Em março de 1994 a Câmara dos Deputados aprovou o projeto que autorizava a União a pagar uma dívida dos usineiros no valor de 114,3 milhões de dólares com instituições internacionais. Restavam no Brasil, em 1996, 350 usinas de açúcar, sendo 70 saudáveis, 200 deficitárias mas com chances de recuperação, 40 agonizantes e 40 falidas.

O socorro financeiro continuou fazendo parte da estratégia dos governos brasileiros. O Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) assumiram as dívidas dos usineiros e passaram a dar socorro às usinas de açúcar e destilarias de álcool, alimentando a mesma estrutura que fora criada pelo IAA. A dívida do Tesouro Nacional com os usineiros passou a ser negociada no mercado financeiro. Esses papéis, chamados de Unia, permanecem como um bom exemplo de títulos de investimentos que apostam em dívidas securizadas e com aval da União.

Tamás Szmrecsányi/Ana Cristina Sácolaboração especial

FONTES: ACERVO BIBLIOT. MIN. FAZ. RJ; Brasil/Açúcar (1972); Brasil açucareiro; Diário Oficial da União (8/5/90); Encic. Barsa (1999); Estado de S. Paulo (12 e 22/11/89, 15, 18 e 24/3/96, 4/7 e 2/8/97); Folha de S. Paulo (20/8, 26/11 e 28/12/89, 10/3 e 17/7/94, 9/12/95, 10/7, 20/8 e 15/9/97); Globo (31/1 e 17/3/90); GNACCARINI, J. Estado; Jornal do Brasil (23/11/89 e 8/1/90); JUNGMANN, F. Direito; MIN. IND. COM./INST. AÇÚCAR ÁLC. Atos (1968-1988); OLIVEIRA, H. Presidentes; PINA, H. Agroindústria; QUEDA, O. Intervenção; SZMRECSÁNYI, T. Contribuição; TRUDA, L. Defesa; WANDERLEY, M. L’économie.