ITAIPU BINACIONAL

Empresa binacional criada pelo tratado celebrado entre o Brasil e o Paraguai em 26 de abril de 1973 e constituída em 17 de maio de 1974.

Antecedentes

A criação da Itaipu Binacional selou o compromisso entre o Brasil e o Paraguai para o aproveitamento do potencial hidrelétrico do rio Paraná no trecho situado entre os saltos de Sete Quedas e a confluência com o rio Iguaçu, pertencente em condomínio aos dois países. As negociações começaram em 1962, após várias manifestações de interesse brasileiro pela construção de uma grande usina em Sete Quedas.

A utilização do potencial de Sete Quedas foi postulada originalmente pelo grupo privado canadense Light, responsável durante mais de meio século pelo suprimento de energia elétrica às cidades de São Paulo e Rio de Janeiro. Em 1953, uma das empresas do grupo estrangeiro requereu às autoridades brasileiras a concessão para o aproveitamento progressivo da energia elétrica da cachoeira. O governo federal deu preferência a pedido idêntico formulado pela Comissão Interestadual da Bacia Paraná-Uruguai (CIBPU) em 1956. Entretanto, a comissão deu prioridade aos estudos sobre os aproveitamentos de Jupiá e Ilha Solteira, localizados no curso superior do rio Paraná, situado em território brasileiro. Em 1960, o presidente Juscelino Kubitschek referiu-se com entusiasmo ao projeto de construção da usina de Sete Quedas, esboçado pelo engenheiro militar Pedro Henrique Rupp.

A questão somente ganhou vulto em março de 1962, quando o governo João Goulart contratou o engenheiro Otávio Marcondes Ferraz para realizar um estudo sobre Sete Quedas. O engenheiro elaborou anteprojeto de uma usina com dez mil megawatts (MW) de potência, mediante a construção de uma barragem a montante de Sete Quedas para desviar as águas do rio Paraná ao longo de um canal na margem brasileira até Porto Mendes, onde seria instalada a casa de força, devolvendo em seguida as mesmas águas ao curso do Paraná. O anteprojeto de Ferraz conservava a cachoeira de Sete Quedas, a maior do mundo em volume de água. A totalidade das obras seria realizada em território nacional.

O governo paraguaio protestou contra a ideia da exploração unilateral dos recursos energéticos de Sete Quedas, advertindo que o trabalho de demarcação de fronteiras na área em torno da cachoeira não tinha sido concluído. O governo Goulart admitiu formalmente iniciar negociações sobre o aproveitamento conjunto de Sete Quedas, mas desistiu de levar adiante o empreendimento.

Em 1965, o Paraguai voltou a reivindicar seus direitos, reavivando a disputa de fronteira com o Brasil. Os países buscaram um entendimento diplomático que culminou com a assinatura da Ata do Iguaçu em 22 de junho de 1966. O documento firmado pelo chanceler Juraci Magalhães e por seu colega paraguaio, Raul Sapeña Pastor, estabeleceu o regime de condomínio sobre os recursos hidráulicos do rio Paraná no trecho de 190 km desde o Salto Grande de Sete Quedas até a confluência com o rio Iguaçu. A energia elétrica eventualmente produzida pelos desníveis do rio Paraná nesse trecho seria dividida em partes iguais. A questão fronteiriça perdeu sentido, pois a área de litígio seria provavelmente inundada pelo reservatório da usina. O acordo garantiu ao Brasil a prioridade na compra da considerável quantidade de energia que excederia as necessidades do mercado paraguaio.

Em fevereiro de 1967, foi criada a Comissão Mista Técnica Brasileiro-Paraguaia para a implementação da Ata do Iguaçu, na parte relativa ao estudo sobre o aproveitamento do rio Paraná. O trabalho dessa comissão só ganhou impulso em abril de 1970 com a assinatura de um acordo de cooperação entre as Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobras) e a Administración Nacional de Electricidad (ANDE), empresa estatal paraguaia responsável pelos serviços de energia elétrica do país. Em setembro do mesmo ano, o consórcio formado pela firma norte-americana International Engineering Company (Ieco) e pela italiana Electroconsult Spa (ELC) venceu a concorrência internacional para a realização dos estudos de viabilidade e para a elaboração do projeto da obra.

Em outubro de 1972, o consórcio apresentou relatório preliminar, apontando a construção de uma grande barragem no local denominado Itaipu como a melhor alternativa econômica para o empreendimento. Em janeiro de 1973, essa solução foi aprovada pela Comissão Mista Técnica Brasileiro-Paraguaia.

A criação da empresa

Em 26 de abril de 1973, os presidentes Emílio Garrastazu Médici e Alfredo Stroessner assinaram o Tratado de Itaipu, instrumento legal para a construção e a operação da usina hidrelétrica de mesmo nome no rio Paraná, cerca de 14km ao norte da cidade de Foz de Iguaçu. O tratado previu a criação de Itaipu Binacional, entidade incumbida da execução das obras e da exploração da energia elétrica produzida. A capacidade da usina seria estipulada em 12.600MW, o que fazia de Itaipu o maior empreendimento do gênero no mundo.

Logo após a assinatura do tratado, o presidente Médici encaminhou projeto de lei ao Congresso Nacional, estabelecendo um mercado cativo no Brasil para a energia produzida por Itaipu, mediante sistema de cotas para as principais concessionárias atuantes nas regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste. A energia seria repassada por Furnas Centrais Elétricas e pelas Centrais Elétricas do Sul do Brasil (Eletrosul), empresas de âmbito regional controladas pela Eletrobras. O projeto foi aprovado sem demora, dando origem à Lei nº 5.899, sancionada em 5 de julho de 1973.

Itaipu Binacional foi constituída com o capital de cem milhões de dólares, divididos igualmente entre a Eletrobras e a ANDE. A parte paraguaia para a integralização do capital foi obtida com um empréstimo do Banco do Brasil. A empresa foi instalada em 17 de maio de 1974, com sedes em Brasília e em Assunção, obedecendo a um regime jurídico sem similar no setor energético brasileiro. Os órgãos de administração e o quadro de pessoal foram compostos de forma paritária. Para cada diretor titular foi nomeado um diretor adjunto de nacionalidade oposta. O cargo de diretor-geral foi reservado ao Brasil e ocupado inicialmente pelo ex-ministro José Costa Cavalcanti, tendo como adjunto o engenheiro paraguaio Enzo Debernardi.

O empreendimento

Em 1974, a Itaipu Binacional adotou as primeiras medidas para a construção da usina, como a elaboração do projeto de infraestrutura, a desapropriação e aquisição de terras, a instalação de acampamento provisório e o levantamento e avaliação da área do reservatório.

A primeira grande dificuldade no relacionamento com o Paraguai surgiu no julgamento da concorrência entre cinco empreiteiras para a construção do vertedouro. Para a representação brasileira, a proposta de menor custo era da Andrade Gutierrez e para a paraguaia devia ser contratada a Camargo Correia. A solução conciliatória consistiu na formação de um consórcio dos cinco postulantes, denominado União de Construtores (Unicon). Em outubro de 1975, a Itaipu Binacional assinou contrato para a realização do primeiro estágio das obras civis com a Unicon e o Consórcio de Empresas Construtoras Paraguaias (Conempa), constituído por seis empreiteiras.

As obras foram iniciadas ainda em 1975, com recursos provenientes da abertura de uma linha de crédito da Eletrobras no valor de 3,5 bilhões de dólares. Os custos totais foram orçados em 10,3 bilhões de dólares. A segunda dificuldade surgiu por ocasião da concorrência para os equipamentos principais da usina, por causa da diferença de frequência entre os sistemas elétricos brasileiro (60 Hz) e paraguaio (50Hz). O Brasil chegou a propor a completa conversão do sistema elétrico paraguaio, mas acabou concordando em dividir a usina em duas partes de igual potência, com nove geradores de 60Hz e outros nove de 50Hz. A parcela não utilizada pelo Paraguai seria adquirida pelo Brasil e transportada por intermédio de um sistema de transmissão de corrente contínua de seiscentos quilovolts (kV) até estações conversoras nas proximidades de São Paulo. A energia gerada em 60Hz seria transportada por um sistema de corrente alternada na tensão de 750kV. A construção desse sistema misto de transmissão foi delegada a Furnas.

A primeira etapa da obra foi vencida em 14 de outubro de 1978 com a abertura do canal de desvio do rio Paraná, que permitiu secar o leito original do rio para a construção da barragem. Ainda em outubro, foi assinado contrato para a aquisição das 18 turbinas e geradores com 700MW de potência cada um. Em 1978, o projeto registrou o pico de mão-de-obra, totalizando mais de 31 mil trabalhadores.

Um marco importante no campo diplomático foi a assinatura do acordo tripartite pelo Brasil, Paraguai e Argentina, em 19 de outubro de 1979, para aproveitamento dos recursos hidráulicos no trecho do rio Paraná desde as Sete Quedas até a foz do rio da Prata. O acordo estabeleceu os níveis do rio e as variações permitidas para os diferentes empreendimentos hidrelétricos na bacia comum aos três países.

No início da década de 1980, o agravamento da situação econômica do Brasil levou a Eletrobras a recorrer a vultosos empréstimos de curto prazo no exterior com o objetivo de manter o cronograma do projeto. Com a conclusão das obras da barragem, as comportas do canal de desvio foram fechadas em 13 de outubro de 1982 para a formação do reservatório de Itaipu, compreendendo uma superfície de 1.460km2 e 29 bilhões de metros cúbicos de água.

A usina de Itaipu foi inaugurada em outubro de 1984 pelos presidentes João Batista Figueiredo e Alfredo Stroessner, dispondo de duas unidades geradoras de 50Hz. De imediato, grande parte da quota paraguaia foi colocada à disposição do Brasil. Furnas assegurou o suprimento de energia ao mercado brasileiro, colocando em operação a primeira das duas linhas do sistema de transmissão em corrente contínua, ligando diretamente as subestações conversoras de Foz do Iguaçu (PR) e Ibiúna (SP) ao longo de quase oitocentos quilômetros.

As unidades geradoras de Itaipu foram instaladas ao ritmo de duas a três por ano. Em dezembro de 1986, a usina começou a produzir energia em 60Hz, destinada integralmente ao mercado brasileiro, tendo início o suprimento pelo sistema de transmissão de 750kV, pioneiro no hemisfério sul. O tronco de transmissão em corrente alternada foi projetado para funcionar com três linhas entre Foz do Iguaçu e a subestação terminal de Tijuco Preto (SP), contando em pontos intermediários com as subestações de Ivaiporã (PR), onde a Eletrosul recebe a energia destinada à região Sul, e Itaberá (SP).

Em 1988, a usina completou a instalação das máquinas de 50Hz, entrando em operação a segunda linha de transmissão de corrente contínua. Em 1989, Itaipu tornou-se a maior hidrelétrica do mundo tanto em potência instalada como em capacidade de geração, tendo início a operação da segunda linha de 750kV de Furnas. Em maio de 1991, a usina alcançou a potência máxima de 12.600MW prevista pelo projeto original. Na época, seu custo foi avaliado em cerca de 16,2 bilhões de dólares.

A Itaipu Binacional assumiu o compromisso de garantir o transporte fluvial no rio Paraná, mediante a construção de eclusas ou de um sistema alternativo para contornar a barragem de 120 metros. O projeto de transposição da barragem por um conjunto de três eclusas, orçado em dois bilhões de dólares, foi deixado de lado. A transposição de cargas por via férrea, pela margem paraguaia, despontou como alternativa mais econômica, mas também não foi levada adiante.

Dolarização da Dívida e Ampliação da Usina

O preço da energia de Itaipu foi determinado pelo método chamado “tarifação pelo passivo”, tendo em vista a cobertura dos custos operacionais da usina e dos custos financeiros, resultantes dos juros e da amortização da dívida constituída para a construção da obra. Essa metodologia não impediu que a empresa apresentasse resultados negativos em vários anos.

A forma escolhida inicialmente para o pagamento da dívida foi o sistema de prestações constantes (Price). A escalada dos juros internacionais no auge da construção da usina e a geração insuficiente de caixa acarretaram o crescimento exponencial da dívida. A empresa foi obrigada a recorrer a novas captações para rolagem da dívida e pagamento de encargos financeiros.

No início da década de 1990, Itaipu enfrentou sérias dificuldades para honrar seus pesados compromissos financeiros com a Eletrobras, sua principal credora. As concessionárias estaduais brasileiras atrasaram sistematicamente o pagamento da energia adquirida de Itaipu e das empresas supridoras federais integrantes do grupo Eletrobras, acumulando uma dívida da ordem de quatro bilhões de dólares. Tarifas defasadas e inadimplementos generalizados provocaram a quase completa desarticulação financeira do setor de energia elétrica nacional durante o governo Fernando Collor de Melo (1990-1992).

A partir de 1993, foi possível renegociar parte da dívida vencida da binacional e reduzir sensivelmente o nível de inadimplência das empresas de energia elétrica brasileiras. O processo de saneamento foi realizado graças à Lei nº 8.631, sancionada em março de 1993 pelo presidente Itamar Franco.

Em abril de 1997, a empresa concluiu a repactuação dos compromissos com a Eletrobras, que somavam 16 bilhões de dólares de um total de 19,8 bilhões de débitos. A dívida com a Eletrobras foi dolarizada e refinanciada com juros de 7,5% ao ano. A tarifa de energia, congelada desde 1991, teve um reajuste de 7%. Foi definida também a indexação da tarifa aos índices da inflação norte-americana. Vale notar que dois anos depois os custos da energia comprada pelas concessionárias brasileiras aumentariam substancialmente por causa da forte desvalorização do real. O acordo de 1997 exigiu o equacionamento de uma dívida vencida de quatro bilhões de dólares que, segundo a oposição parlamentar paraguaia, não deveriam ser pagos à Eletrobras.

Itaipu mereceu um tratamento diferenciado na reforma do setor elétrico brasileiro, promovida pelo governo Fernando Henrique Cardoso na segunda metade da década de 1990. Em 1995, as empresas geradoras do grupo Eletrobras foram incluídas no Programa Nacional de Desestatização (PND). Formalmente, o programa passou a abranger todo o sistema Eletrobras, com exceção de Itaipu, devido ao caráter binacional do empreendimento, e do segmento de geração termonuclear, por impedimento constitucional. A Eletrobras continuou a responder pela participação da União no capital da empresa binacional. As mudanças no marco regulatório do setor elétrico brasileiro não alteraram sua estrutura e modus operandi.

Em 2000, os governos do Brasil e do Paraguai firmaram entendimento sobre a instalação de mais duas unidades de 700 MW previstas no Anexo B ao Tratado de Itaipu assinado em 1979. O contrato para instalação das novas unidades, no valor de 184,6 milhões de dólares, foi assinado em novembro de 2000 pelo presidente Fernando Henrique Cardoso e seu colega paraguaio Luiz Gonzalez Macchi com o Consórcio Empresarial Itaipu (Ceitaipu), liderado pela multinacional francesa Alstom.

A ampliação era considerada essencial para reduzir o risco de déficit de energia no sistema elétrico brasileiro. O desequilíbrio entre a oferta e demanda de energia elétrica vinha aumentando desde o momento inicial de implementação das reformas do setor em virtude da insuficiência dos novos investimentos em geração e transmissão por agentes privados e empresas estatais. Os investimentos da Eletrobras vinham diminuindo em virtude do programa de privatização e da política de austeridade fiscal do governo. Em 2001, entretanto, o agravamento da situação energética no Sistema Interligado Nacional (SIN) redundou em prolongado racionamento em grande parte do território nacional. Segundo relatório da comissão constituída pelo presidente Fernando Henrique Cardoso, a crise foi provocada não apenas pela severa estiagem nas regiões Sudeste e Nordeste, mas também pelos atrasos em obras de usinas e linhas de transmissão, como o trecho Itaberá-Tijuco Preto do terceiro circuito de 750kV do sistema de Itaipu. A entrada em funcionamento desta linha ocorreu às vésperas do racionamento, com um ano de atraso. Em consequência, Itaipu verteu um volume significativo de água que poderia ter sido transformado em energia para reforço do atendimento da região Sudeste, se o trecho Itaberá-Tijuco Preto do terceiro circuito de 750kV estivesse disponível.

Por causa da crise energética, a produção de Itaipu em 2001 caiu para 82 milhões de MWh, muito abaixo do recorde histórico de 93,4 milhões de Megawatt-hora (MWh) registrado no ano anterior. Cumpre destacar a participação do diretor-geral brasileiro da empresa, Euclides Scalco, na Câmara de Gestão da Crise de Energia Elétrica (GCE), órgão responsável pela administração do programa de racionamento.

A partir de abril de 2002, a comercialização da energia elétrica de Itaipu destinada ao mercado brasileiro passou a ser feita pela Eletrobras, de acordo com a Lei nº 10.438 que alterou dispositivo da Lei n. 5.899 de 1973 Os compromissos de aquisição e repasse às distribuidoras dos serviços de eletricidade de Itaipu, firmados por Furnas e Eletrosul, foram sub-rogados à Eletrobras.

As últimas unidades geradoras da usina entraram em operação comercial em setembro de 2006 e março de 2007, após sucessivas revisões de cronograma e problemas com o consórcio Ceitaipu. Além do pagamento de multas por atraso, o consórcio foi obrigado a promover a substituição integral de peças defeituosas. Integraram o consórcio as seguintes empresas: ABB Alstom Power Brasil, ABB, Voith Siemens Hydro Power Generation, Siemens, Voith Paper Máquinas e Equipamentos, Ivaí Engenharia de Obras, Cesbe Engenharia e Empreendimentos, Consorcio de Empresas Constructoras Paraguayas, UTC Engenharia, Empresa Brasileira de Engenharia (EBE), Consorcio de Ingeneria Electromecanica (CIE), Bardella Indústrias Mecânicas, Themag Engenharia e Gerenciamento, Promon Engenharia, Inconpar e Tecnipar.

A inauguração oficial das novas máquinas ocorreu em maio de 2007, em solenidade que contou com a presença do presidente Luiz Inácio Lula da Silva e seu colega paraguaio Nicanor Duarte Frutos. Com vinte unidades geradoras, duas delas em manutenção periódica, a usina atingiu a capacidade final de 14 mil MW e garantiu a operação simultânea de 18 máquinas, máximo permitido pelo acordo entre Brasil, Paraguai e Argentina.

Revisão do Tratado

Desde a construção da usina de Itaipu, houve na opinião pública paraguaia a percepção de um desequilíbrio de benefícios entre os dois países-sócios do empreendimento. Essa percepção suscitou demandas pela revisão do Tratado de Itaipu que ganharam mais força no governo Nicanor Duarte (2003-2008). Foram entabuladas negociações entre o Brasil e o Paraguai que resultariam no acordo firmado em 2009, sob os governos Lula e Fernando Lugo, respectivamente.

Em outubro de 2003, o presidente Nicanor Duarte propugnou um acordo para redução dos juros da dívida de Itaipu. O presidente Lula concordou em buscar uma solução de “engenharia financeira”, mas nada de concreto foi acertado entre os dois países nos anos seguintes.

Em dezembro de 2006, o chanceler Celso Amorim, em entrevista ao jornal ABC Color, de Assunção, afirmou a disposição brasileira em negociar “esquemas de pagamento de dívida e de energia de Itaipu” considerando, porém, “desnecessária” a revisão do tratado. A entrevista não agradou ao governo Duarte e também provocou duro editorial do jornal paraguaio: “Com uma dívida criada, manipulada e alentada pelos brasileiros de 20 bilhões de dólares, não é difícil prever que, em poucos anos mais, o Brasil queira anexar o nosso país ou tê-lo como um Estado livre associado, como fazem os EUA com Porto Rico”.

Em janeiro de 2007, o governo brasileiro aceitou retirar o mecanismo que acrescentava aos juros da dívida da empresa binacional o impacto da inflação americana. Esse mecanismo (instituído em 1997) deixou de incidir sobre a dívida paraguaia, mas continuou a ser cobrado no Brasil, adicionado à tarifa de energia, conforme Medida Provisória convertida em Lei que autorizou a renegociação dos créditos da União e da Eletrobras junto à Itaipu Binacional. Em maio de 2007, na sua primeira visita oficial a Assunção, Lula declarou que seria “muito complicado” renegociar o tratado e que a ruptura dos contratos internacionais representava “uma ameaça às relações entre os países sul-americanos”. Em resposta, o presidente Nicanor Duarte reiterou a necessidade de revisão do tratado, tendo em vista “maior justiça e equidade e melhor distribuição dos fundos para o desenvolvimento de nossos povos”. A oposição paraguaia fez dura crítica a Duarte, que o qualificou de “entreguista”, ao não reclamar firmemente do preço “irrisório” pago pelo Brasil pela cessão da energia elétrica do Paraguai.

Em abril de 2008, o candidato oposicionista Fernando Lugo venceu as eleições presidenciais paraguaias com uma plataforma que propugnava a revisão do Tratado de Itaipu e a recuperação da “soberania energética” do país. No discurso de posse, em agosto, afirmou que insistiria com o Brasil e a Argentina sobre o aumento do valor recebido pela energia vendida de Itaipu e Yacyretá, aproveitamento hidrelétrico binacional também situado no rio Paraná, dividido entre o Paraguai e a Argentina.

Em setembro de 2008, em encontro em Brasília, os presidentes Lula e Lugo decidiram criar uma mesa de conversações com técnicos dos dois países para discutir a questão de Itaipu. Além da revisão da dívida e da livre disponibilidade sobre a energia, Lugo pedia um “preço justo” a ser pago pelo Brasil, baseado no valor do petróleo. Segundo o jornalista Guilherme Rios Cardoso, autor de estudo sobre a política externa do governo Lula na América do Sul, os negociadores brasileiros do Ministério de Minas e Energia, incluindo a Empresa de Pesquisa Energética (EPE), diretores de Itaipu Binacional e da Eletrobras, relutaram em ceder às reivindicações paraguaias.

Após dez meses de negociação, Lula e Lugo assinaram um acordo em 25 de julho de 2009, justificado como forma de dinamizar as relações entre os dois países e “superar gradualmente as assimetrias”. O acordo previa o aumento de 200% da remuneração relativa à quantidade de energia cedida pelo Paraguai ao Brasil, autorizava a construção pela Itaipu Binacional de linha de transmissão no território paraguaio com o objetivo de atender Assunção e reconhecia a possibilidade de comercialização da cota do Paraguai diretamente no mercado brasileiro, não se limitando a negociá-la com a Eletrobras. O governo brasileiro não concordou com a venda no mercado aberto de energia. Sendo assim, até 2023, quando a dívida de Itaipu for paga, o Paraguai terá de vender a energia excedente para o Brasil.

Em maio de 2011, já no governo Dilma Rousseff, o Congresso Nacional aprovou as bases financeiras da revisão do Tratado de Itaipu. Na época, foi estimado que a quantia paga pelo Brasil ao Paraguai pela cessão de energia da usina binacional passaria de 120 milhões para 360 milhões de dólares anuais. A regulamentação da venda de energia diretamente no território brasileiro foi objeto de grupos de trabalho, mas não chegou a termo. A linha de transmissão Itaipu-Assunção, de 500kV, foi projetada pela Itaipu Binacional, construída sob sua supervisão com recursos do Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul e inaugurada em outubro de 2013.

No campo socioambiental, Itaipu tem recebido diversos prêmios pelos seus projetos de reflorestamento, reprodução de animais silvestres, pesquisa e proteção da fauna e flora, educação ambiental, monitoramento da qualidade da água do reservatório, pesquisa e desenvolvimento em energias renováveis, apoio ao turismo regional e melhoria nas condições de saúde, emprego e renda em sua região de influência.

Em 2013, a empresa estabeleceu um novo recorde com a produção de 98.630 GWh, atendendo a 16,8% da demanda do mercado brasileiro e a 75,1% da demanda do mercado paraguaio. Em 2014, a usina hidrelétrica chinesa de Três Gargantas, com 22,5 mil MW de potência instalada, superou pela primeira vez Itaipu na produção de energia elétrica.

Desde a constituição da Itaipu Binacional em maio de 1974 até o início do segundo governo Dilma Rousseff em janeiro de 2015, o cargo de diretor-geral brasileiro da empresa foi ocupado sucessivamente por José Costa Cavalcanti (1974-1985), Nei Braga (1985-1990), Fernando Xavier Ferreira (1990-1991), Jorge Nacli Neto (1991-1993), Francisco Luiz Sibut Gomide (1993-1995), Euclides Scalco (1995-1998), Altino Ventura Filho (1998), novamente Euclides Scalco (1998-2002), Antônio José Correia Ribas (2002-2003) e Jorge Miguel Samek (a partir de 2003).

Cláudia Galvão/Paulo Brandi

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