PROGRAMA DE METAS

O Programa de Metas do governo Juscelino Kubitschek, também conhecido como Plano de Metas, não foi um plano global, mas um plano para alguns setores-chave da economia brasileira, tanto públicos quanto privados, abrangendo cerca de 1/4 da produção nacional. Metodologicamente, a técnica de elaboração do plano foi a seguinte: primeiro fez-se um estudo das tendências recentes na oferta e na demanda desses setores-chave. Em seguida, através de um prognóstico baseado na extrapolação da composição provável da demanda nos anos subseqüentes, que levava em consideração o impacto do próprio programa, foram fixadas as metas quantitativas em cada setor, para um período de cinco anos. Finalmente, estabelecidas as metas, que objetivavam assegurar a expansão adequada do setor, eram elas submetidas a uma revisão contínua através do método de aproximações sucessivas.

Essa técnica de planificação era, portanto, adequada para programar o setor com o grau de sofisticação permitido pelos dados estatísticos então disponíveis, mas era incapaz, por si só, tanto de identificar o setor que deveria ser planejado, quanto de verificar em que medida as metas estabelecidas num setor seriam compatíveis ou consistentes com outras metas, no mesmo setor ou em outros. Disto, é possível extrair-se uma conclusão: o próprio plano, isto é, a sua técnica, não explica a preparação da decisão ou a visão geral do plano em relação à economia brasileira; só depois de os setores terem sido identificados como setores-chave relevantes é que a técnica poderia ser aplicada. Portanto, é possível dizer que o Programa de Metas, como corporificação da decisão de Kubitschek, não consistiu inteiramente em técnicas de planificação, mas resultou de outros conceitos e critérios. São esses critérios que levaram à preparação detalhada da decisão que cabe investigar, a fim de clarificar o processo e o significado do Programa de Metas.

Os antecedentes do Programa de Metas

A preocupação com problemas de desenvolvimento econômico começou a adquirir importância no Brasil durante a década de 1940. Sintomas desta preocupação foram duas missões patrocinadas pelos governos dos Estados Unidos e do Brasil, a Missão Cooke (1942-1943) e a Missão Abbink (1948), que produziram sugestões e relatórios sobre as possibilidades da economia brasileira. Além destes dois relatórios, cabe referência ao Relatório Simonsen e ao Plano Salte, tendo sido este último elaborado durante o governo de Eurico Dutra pelo Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) — nesta época, a agência governamental responsável pelo orçamento — e enviado ao Congresso para aprovação em 1948. O Plano Salte, cujo nome é um acróstico das palavras Saúde, Alimentação, Transporte e Energia, não era, na realidade, um plano, mas somente uma tentativa de racionalização da tomada de decisão sobre o processo orçamentário, vinculando algumas partes da receita federal a projetos de investimentos selecionados de acordo com certos conceitos estabelecidos a priori. O plano, aprovado pelo Congresso em 1950, depois de longo debate, deveria ser implementado no período de 1950 a 1954 mas, com o fim da administração Dutra, surgiram outros temas, e o Plano Salte, só parcialmente executado, foi se esvaindo durante o segundo período Vargas. Essa situação foi agravada pelo fato de que inexistiam mecanismos para avaliar sua implementação.

Estas primeiras preocupações com planejamento, ainda que não muito conclusivas, foram relevantes na medida em que ajudaram a criar, nas palavras de um documento do Programa de Metas, “a mentalidade que iria levar às realizações da década de 1950”.

Vargas, na sua segunda administração, enfatizou a preocupação do governo com problemas de desenvolvimento econômico. Criou, na Presidência, a Assessoria Econômica, com técnicos como Rômulo de Almeida e Jesus Soares Pereira, que produziram muitos programas e sugestões de ação, inclusive o plano petrolífero que levou à criação da Petrobras. Por outro lado, o primeiro ministro da Fazenda de Vargas durante esse período — Horácio Lafer — promoveu e presidiu a Comissão Mista Brasil-EUA para desenvolvimento econômico.

A Comissão Mista Brasil-EUA foi uma experiência relevante no desenvolvimento do planejamento no Brasil. Na realidade, as missões Cooke e Abbink haviam restringido suas atividades ao que poderia ser chamado mais rigorosamente de atividades de pesquisa e análise. A Comissão Mista deu um passo à frente, pois, além disso, elaborou, dentro do contexto da análise, 41 projetos específicos. É bem sabido que o futuro de um plano global está nos projetos detalhados e no trabalho preparatório adequado de projetos. A Comissão Mista Brasil-EUA e a Assessoria Econômica criaram as oportunidades para os técnicos brasileiros começarem a enfrentar as dificuldades concretas de planificação, que incluíam não só análises gerais, como na década de 1940, mas estudos específicos de setores e elaboração e avaliação de projetos. Em outras palavras, quando Kubitschek chegou ao poder em 1956, e o sistema político estava maduro para a aceitação do planejamento, existia um corpo técnico treinado e disponível.

Estas observações sobre as experiências de planejamento, no plano federal, precisam ser complementadas por alguns comentários sobre as atividades de Kubitschek, antes de se tornar presidente, como governador do Estado de Minas Gerais. Kubitschek enfatizou, no plano estadual, a execução de metas nos setores de transporte e de energia elétrica e obteve, para suas atividades, o apoio da Comissão Mista Brasil-EUA. Estava familiarizado, portanto, não só com o trabalho e o pessoal da Comissão Mista, mas também com as possibilidades de planejamento. Sua própria experiência foi, portanto, um dado de que se valeu para pensar e incitar novas atividades em âmbito nacional.

Os formuladores do Programa de Metas

É dentro do contexto destas experiências anteriores que se podem explicar os antecedentes da decisão do Programa de Metas. As principais figuras recrutadas para a elaboração técnica do Programa de Metas foram Lucas Lopes e Roberto Campos. Ambos tinham sido membros de alto nível da Comissão Mista Brasil-EUA. Campos, juntamente com Philip W. Glassner (do grupo técnico norte-americano) e Glycon de Paiva, Mário Poppe de Figueiredo e Reynald Carson, redigira o relatório da Comissão Mista. Lucas Lopes tinha sido, também, companheiro e colaborador chegado a Kubitschek em Minas Gerais, tendo ajudado sua administração no setor de eletricidade como presidente da Cemig, a empresa estadual responsável pelo setor. Destarte, tendo estado ele envolvido em atividades de planejamento tanto no nível estadual, quanto no nacional, era uma escolha excelente para o cargo de primeiro secretário-geral do Conselho de Desenvolvimento, o órgão planificador de Kubitschek. Lucas Lopes deixou sua posição de secretário-geral do conselho em agosto de 1958 para assumir o Ministério da Fazenda. Roberto Campos foi seu sucessor e permaneceu no cargo até julho de 1959. Lúcio Meira, que tinha sido membro da equipe presidencial do segundo governo de Getúlio Vargas, sucedeu a Campos.

Portanto, as posições-chave no Conselho de Desenvolvimento, durante o governo Kubitschek, foram ocupadas por homens que viveram experiências prévias de planejamento. Além disso, os dois diretores-executivos do conselho, Vítor da Silva Alves Filho, que exerceu o cargo de março de 1958 a julho de 1959, e Ottolmy Strauch, desta data até o fim da administração Kubitschek, tinham pertencido, ambos, à Comissão Mista Brasil-EUA. Da mesma maneira, o coordenador-geral dos grupos de trabalho até julho de 1959, Otávio Dias Carneiro, e o assessor-geral do conselho até julho de 1959, Edmar de Sousa, eram ex-membros da Comissão Mista Brasil-EUA. Jesus Soares Pereira, da equipe presidencial de Getúlio, foi também um dos coordenadores técnicos do Conselho de Desenvolvimento. John R. Cotrim — responsável, nos primeiros anos do conselho, pelo setor de energia — foi vice-presidente da Cemig, a já mencionada empresa do governo do estado de Minas Gerais que tinha implementado a meta de Kubitschek para este setor, em nível estadual. Nos grupos de trabalho criados para estudar assuntos específicos, existiam muitos outros técnicos que tinham trabalhado em experiências prévias de planejamento.

A existência de técnicos e planejadores experientes e o seu papel nos trabalhos do Programa de Metas estão, portanto, evidenciados. Este é um dado fundamental para o entendimento do Programa de Metas. Com efeito, estes técnicos começaram por aproveitar suas experiências e estudos anteriores para sugerirem novas atividades. Estas, por sua vez, foram vistas politicamente como imperativas, à luz da dinâmica do populismo.

Como se sabe, o populismo, no esquema de conciliação massa-elite então vigente, requeria, em função da ampliação da participação política que legitimava o regime através do voto, o acréscimo de oportunidades de emprego. Cabe agora, por isso mesmo, explicar como — para usar palavras dos documentos do Programa de Metas — “o imperativo político, resultante da campanha eleitoral, de aumentar o padrão de vida da população, se incorporou num programa coordenado de ação econômica e administrativa”.

Os conceitos básicos de elaboração do Programa de Metas

Lucas Lopes e Roberto Campos adotaram como ponto de partida na preparação do Programa de Metas o relatório e os projetos da Comissão Mista Brasil-EUA, que procuraram atualizar. A Comissão Mista tinha estabelecido dois campos de prioridade: transporte e energia, seguindo a tendência dos estudos da década de 1940, tendência que também havia sido seguida por Kubitschek em nível estadual no início da década de 1950, quando governador de Minas Gerais. A importância destes dois setores foi percebida pela Comissão Mista Brasil-EUA através do conceito de pontos de estrangulamento na economia, um conceito que o Programa de Metas iria enriquecer e estender. De acordo com este conceito, existiam setores críticos obstruindo o funcionamento da economia brasileira. O planejamento governamental teria, portanto, como objetivo primeiro a eliminação destes pontos de estrangulamento. Esta era uma das suposições básicas do Programa de Metas. Pode-se traçar as origens deste conceito, como mostrou Albert O. Hirschman, no crescimento não-equilibrado, isto é, uma situação na qual existe uma deficiência de capital social básico em relação a atividades diretamente produtivas, ou, para usar as palavras do Programa de Metas, “a expansão da procura precede em vários anos a expansão da oferta”, tornando, dessa forma, o investimento em infra-estrutura praticamente compulsório.

Este conceito tornou-se mais sofisticado por força de outra experiência de planejamento, anterior ao Programa de Metas, ou seja, as projeções e estudos do grupo misto de economistas da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL) e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) publicados em 1955. Este estudo também tentou identificar os pontos críticos da economia brasileira que requeriam melhoramentos, tendo sido um fator decisivo nos antecedentes das decisões do Programa de Metas. Pode-se atribuir ao conceito de ponto de estrangulamento a identificação preliminar de dois dos mais importantes setores, dentre os cinco abrangidos pelo Programa de Metas, a saber: os setores um e dois, de energia e transporte, que representavam, respectivamente, 43,4% e 29,6% do total de investimento inicialmente planejado. Ao conceito de ponto de estrangulamento também se devem creditar as razões para investimentos específicos em: 1) ferrovias (construção e reaparelhamento — metas 6 e 7); 2) rodovias (pavimentação e construção — metas 8 e 9); e 3) serviços portuários e dragagens (meta 10), no setor de transporte e energia elétrica (meta 1), no setor de energia.

Mais ainda, o conceito é responsável pela identificação do que seria substancialmente proposto para o setor alimentício, do terceiro setor do Programa de Metas. De fato, a perspectiva do Programa de Metas em relação à agricultura e à criação de gado é explicável, em termos de pontos de estrangulamento. Seguindo a tendência da Comissão Mista Brasil-EUA, o Programa de Metas deu prioridade a investimentos indiretos que iriam aperfeiçoar a infra-estrutura no setor agropecuário. Seis metas estavam ligadas ao setor, e destas, cinco dentro da esfera do conceito de pontos de estrangulamento; 1) armazéns e silos (meta 14); 2) armazéns frigoríficos (meta 15); 3) matadouros industriais (meta 16); 4) mecanização da agricultura (meta 17); e 5) fertilizantes (meta 18).

O conceito de pontos de estrangulamento levou ainda, como subproduto, a um outro conceito, que era seu oposto: o conceito de pontos de germinação, que a Comissão Mista Brasil-EUA já tinha formulado mas que o Programa de Metas desenvolveu. Em outras palavras, os projetos podiam ser aprovados e justificados por força do raciocínio de que investimentos em capital social básico iriam induzir atividades diretamente produtivas. A construção de Brasília, que a princípio não era parte do Programa de Metas, poderia ser enquadrada sob este conceito como uma tentativa de desenvolver o interior através de uma rede de novos meios de comunicação.

A influência do conceito de ponto de estrangulamento não se limita aos setores e metas já mencionados. Ajudou também a tornar mais clara a sistemática de planejar a substituição de importações. O Brasil, depois da década de 1930, viveu um processo não-planejado de substituição de importações. O desenvolvimento do processo trouxe problemas para o balanço de pagamentos. Para atacar estes problemas, o governo brasileiro, não desejando desvalorizar o cruzeiro, impôs, a partir de 1948, restrições quantitativas às importações. A Comissão Mista Brasil-EUA, no seu relatório, percebeu que esta prática política tinha três importantes efeitos econômicos: a) um efeito de subvenção, posto que a manutenção artificial da taxa de câmbio reduzia o preço dos bens importados, basicamente maquinaria, matérias-primas e gasolina; b) um efeito protecionista, posto que restrições quantitativas nas importações reduziam a concorrência; e c) um efeito de lucratividade, posto que a manutenção da taxa de câmbio tornava os investimentos no mercado interno mais rentáveis.

Os estudos e projeções do grupo CEPAL-BNDE, por outro lado, indicavam que a partir de 1953 o Brasil começou a sofrer uma redução na sua capacidade de importar. Os elaboradores do Programa de Metas assimilaram estas duas conclusões e decidiram planejar o processo de substituição de importações de forma a não agravar o ponto de estrangulamento externo representado pela redução da capacidade de importar. Em outras palavras, o planejamento da substituição de importações foi considerado indispensável em vista das tendências prováveis do balanço de pagamentos do país, que não estaria habilitado a enfrentar um desenvolvimento industrial não-regulado. Isto levou a um crescimento na participação direta e indireta do governo em investimentos básicos.

A decisão de criar no Brasil a indústria automobilística (meta 27) foi motivada basicamente pelo fato de que sua implementação, mesmo a curto prazo, significaria uma redução do valor das importações e, conseqüentemente, uma economia de divisas. Na realidade, veículos, juntamente com trigo e petróleo, eram os itens mais importantes na lista das importações brasileiras no início da década de 1950. As estimativas para a demanda de veículos, para o período, mostrava que se eles fossem importados, o custo em reservas de divisas estaria entre 163 milhões e 216 milhões de dólares — um montante que excedia de muito os custos estimados, em divisas, para o estabelecimento da indústria automobilística no Brasil. A meta para o crescimento nacional da produção de trigo, cujo consumo expandiu-se com o crescimento da urbanização, também foi estabelecida com base na mesma justificativa: economia de divisas de forma a reduzir o ponto de estrangulamento externo. O mesmo se pode dizer das metas relativas à produção e refinação de petróleo (metas 4 e 5), vinculadas ao setor energético, no qual a justificativa era estabilizar o custo das importações em nível de 1956 (270 milhões de dólares) e atender a demanda adicional do qüinqüênio com a expansão da produção nacional.

Portanto, a lista de importações forneceu alguns dos critérios para o estabelecimento de prioridades na substituição de importações, mas isto não explica por si só o critério para o planejamento de outras metas de substituição de importações. De fato, as metas já mencionadas eram facilmente percebidas como relevantes em vista da posição privilegiada que tinham na lista de importações, mas o que dizer de outros produtos que não se destacavam tão claramente na lista? Governos anteriores ao de Kubitschek tinham estabelecido o controle do comércio exterior e tinham começado a planejar o balanço de pagamentos. Esta tentativa preliminar de dar conta do ponto de estrangulamento externo levou ao estabelecimento de critérios para importações, cuja indispensabilidade era aferida pelo impacto estrutural, conjuntural e nas relações de troca com o exterior destas importações. O Programa de Metas, baseando-se nesta experiência, chegou ao conceito de elos (linkages), através do qual as potencialidades da demanda derivada decorrente da produção interna — existente e futura — de bens passaram a ser levadas em consideração no estabelecimento das metas, induzindo, portanto, à identificação do quarto setor do Programa de Metas: as indústrias de base.

A meta 27 (indústria automobilística), por exemplo, levou à programação da indústria de autopeças, à programação da meta 25 (borracha), da meta 19 (siderurgia) e da meta 21 (metais não-ferrosos). Esta compreensão dos elos entre as metas teve efeitos de longo alcance porque extravasou o planejamento dentro do setor e induziu à percepção da interdependência da economia como um todo. Assim, a meta 29 (indústria mecânica e do material elétrico pesado) foi planejada não somente em vista da demanda derivada de outras metas dentro do setor de indústrias de base, tais como a meta 27 (indústria automobilística) e a meta 28 (construção naval), mas também em vista da meta 1 (energia elétrica) do setor de energia, das metas 6 e 7 (reaparelhamento e construção de ferrovias) e da meta 8 (pavimentação de rodovias). A meta 3 (carvão) do setor energético foi planejada em conexão com energia elétrica (unidades termelétricas dentro da meta 1) de seu próprio setor e em conexão com a siderurgia (meta 19) do setor de indústrias de base. A meta 11 (marinha mercante) do setor de transporte levou à meta 28 (construção naval) do setor de indústrias de base. A meta 17 (mecanização da agricultura) do setor alimentício levou à produção de tratores dentro do escopo da meta 27 (indústria automobilística) do setor de indústrias de base. A meta 22 (cimento) foi planejada tendo em vista o impacto global do Programa de Metas.

Como pode ser visto, a substituição de importações não-planejada de bens de consumo, que tinha criado problemas no balanço de pagamentos e, conseqüentemente, induzido ao controle do comércio exterior, foi substituída, através da influência do conceito de elos (linkages), por uma perspectiva muito mais ampla, que reconhecia a complementariedade de todos os setores dentro do contexto econômico global. A substituição planejada de importações de indústrias intermediárias e indústrias de bens de capital foi, conseqüentemente, possível porque todos os conceitos discutidos até agora foram usados de maneira integrada e simultânea numa tentativa de identificar e ligar os setores abrangidos pelo Programa de Metas.

Mutatis mutandis, a mesma linha de raciocínio foi aplicada ao quinto setor do Programa de Metas: educação (meta 30). De fato, dada a conexão entre educação e desenvolvimento, considerou-se relevante o investimento no setor, especialmente porque existia uma desproporção entre a expansão de facilidades educacionais e o estágio de desenvolvimento econômico no princípio do período, desproporção que criaria, num futuro próximo, um ponto de estrangulamento de pessoal qualificado.

O exame dos conceitos que induziram à identificação dos setores e forneceram a justificativa para investimentos em metas específicas leva a uma outra observação: a nova visão geral, formada pelo uso integrado dos conceitos, tornou possível uma compreensão da interdependência e complementariedade da economia como um todo, que o uso isolado anterior dos conceitos, em campos mais limitados, não tinha ainda possibilitado. Esta compreensão foi uma das maiores contribuições do Programa de Metas para a institucionalização do planejamento no Brasil.

O Programa de Metas como compromisso político do governo JK: razões e possibilidades

O Programa de Metas não era um plano compreensivo, mas sim um plano setorial. Conseqüentemente, não propunha a alocação de todos os recursos através do processo de planejamento. Somente 1/4 da produção nacional era compreendido por ele. Mais ainda, ele não vinculava todos os recursos da Receita Federal. Nas palavras do Programa de Metas, existia “uma margem ampla de investimentos a curto prazo não contemplados pelo Programa de Metas”, que foram deixados para a decisão do Congresso na sua aprovação anual do orçamento. Esta situação permite que se chegue a uma conclusão relevante em relação à decisão política de Kubitschek de planejar. O Programa de Metas tornou-se uma decisão sobre a qual era possível construir consenso, posto que seus objetivos eram percebidos como compatíveis, tanto pela elite quanto pelas massas urbanas mobilizadas, os atores relevantes do sistema político naquela ocasião. Conseqüentemente, suas inovações podiam basear-se numa aliança válida, construída por barganhas. Foi adicionado, porém, à validade da aliança de objetivos, um mecanismo de realimentação para reforçar sua operação. Isto se explica porque, da mesma forma que o Programa de Metas era revisto através do método de aproximações sucessivas — de modo a estar sempre ligado à realidade econômica —, a aliança era ajustada de forma a manter-se dentro da realidade política, através da flexibilidade destes investimentos a curto prazo, a serem alocados através dos mecanismos tradicionais do sistema político. Esta margem de investimentos a curto prazo era a válvula de segurança da aliança, permitindo os ajustamentos necessários para a manutenção do apoio político. Foi a existência desta válvula de segurança que permitiu a Kubitschek dar um passo à frente na sustentação do Programa de Metas. De fato, consciente de que o programa poderia produzir consenso e sabendo que eventuais ajustes políticos futuros deste consenso poderiam ser feitos através da flexibilidade oferecida por esta margem de investimentos a curto prazo, Kubitschek adotou, frente ao Programa de Metas, uma atitude de comprometimento, ou decisão aprioritária. Decisão aprioritária pode ser definida como “uma forma de ajustamento mútuo entre partidários, onde ‘x’, sabendo que existem vantagens tanto para ‘x’, como para ‘y’, na coordenação de suas respectivas decisões, faz uma decisão firme, não-contingente, antes que ‘y’ decida, compelindo, desta forma, ‘y’ a se adaptar a ‘x’, de modo que ‘y’ possa tirar proveito de alguma vantagem da coordenação”.

No dia 1º de fevereiro de 1956, um dia depois de sua posse, Kubitschek fez sua decisão aprioritária e, desta forma, possibilitou o estabelecimento do esquema em relação ao qual todos os atores do sistema político tiveram que fazer ajustes adaptativos. De fato, no seu primeiro encontro com o ministério, às sete horas da manhã, Kubitschek propôs a lista preliminar de metas, que foram aprovadas e, imediatamente, enviadas à imprensa para publicação. Mais ainda: nesse mesmo dia, Kubitschek criou, com a chancela de seus ministros, pelo Decreto nº 38.744, de 1º de fevereiro de 1956, o Conselho de Desenvolvimento, o órgão de planificação encarregado de coordenar os esforços governamentais para implementar o Programa de Metas.

As soluções administrativas do Programa de Metas

Antes de se apresentar os resultados do Plano de Metas, cabe fazer uma rápida referência ao estado em que se encontrava a administração pública brasileira no início do período em estudo, para se apurar quais eram as condicionantes operacionais do sistema e, conseqüentemente, quais teriam sido as opções possíveis para a decisão de preparar a implementação do plano. As reformas na administração pública brasileira, notadamente a introdução do sistema de mérito, iniciaram-se na década de 1930. Entretanto, diversos fatores de ordem política, entre os quais cabe mencionar a existência da política de clientela, diluíram o impacto dessa reforma. Se se tomar como um critério preliminar para aferir essa diluição a relação entre funcionários concursados — que ingressaram no serviço público pelo sistema de mérito, exigência legal que data da Constituição de 1934 — e funcionários não-concursados — que ingressaram no serviço público através de influências e acomodações políticas — verifica-se que a percentagem dos concursados em relação ao funcionalismo total oscila, segundo diversas estimativas, entre 10% e 17%. Em 1958, segundo os dados do censo do servidor público federal, havia 229.422 funcionários públicos federais, porém, até aquela época, o DASP só havia habilitado em concurso 28.406 pessoas, donde a ilação de que, na melhor das hipóteses, apenas 12% do funcionalismo público federal teriam ingressado pelo sistema de mérito. Se a isto acrescentarmos que, em geral, diversos textos legais dissolveram as diferenças jurídicas entre concursados e não-concursados (extranumerários tornando-se funcionários; interinos efetivando-se etc.), diluindo, dessa maneira, nos diversos órgãos governamentais, o impacto das medidas que visavam ao aprimoramento da administração pública, pode-se concluir que a competência no serviço público era difusa. Essa conclusão confirma-se com as pesquisas de Astério Dardeau Vieira, através das quais verificou-se que o comportamento geral dos concursados é superior ao dos não-concursados, evidenciando-se, portanto, que o critério adotado para aferir o problema encontra amparo nos dados empíricos coligidos até o presente momento. Pois bem: diante dessa situação de competência difusa, quais as opções do governo no sentido de preparar a implementação do Plano de Metas?

Em 1956 duas foram as alternativas apresentadas, uma pela Comissão de Estudos e Planejamento Administrativo (CEPA), que propunha prosseguir nas tentativas, iniciadas em 1953, de uma reforma total da administração, e outra simbolizada pela criação do Grupo Executivo da Indústria Automobilística (GEIA), que propunha, implicitamente, a criação de órgãos paralelos à administração normal, que seriam os encarregados da implementação do plano. Kubitschek acabou optando pela segunda alternativa, recordando-se, sem dúvida, das dificuldades até então encontradas para a reforma administrativa total e intuindo que a racionalidade administrativa não é só o caminho mais adequado idealmente mas sim o caminho mais adequado tendo-se em vista a resistência previsível aos meios de que se pode dispor numa situação dada.

Quais foram as condições de funcionamento no período 1956-1961 dos órgãos utilizados ou criados para implementar-se o Plano de Metas? Conforme já se disse, o governo não optou pela reforma total da administração pública, mas sim pela alternativa da administração paralela. Esta administração paralela era constituída por órgãos existentes — em que a diluição do sistema de mérito não tinha ocorrido, como é o caso do BNDE, da Carteira de Crédito Exterior do Banco do Brasil (Cacex), da Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc) — ou então por órgãos novos, para os quais se drenou a competência disponível no serviço público, através da requisição, como é o caso, por exemplo, dos grupos executivos e do Conselho de Política Aduaneira. Esses órgãos transformaram-se, por assim dizer, em órgãos de ponta da administração pública brasileira, que conseguiram controlar a execução do Plano de Metas dadas as condições da economia brasileira no período 1956-1961.

De fato, o período do Plano de Metas caracterizou-se por ser uma fase de intensa substituição de importações, em que a principal zona de incerteza do sistema era externa. Basta dizer que, do total dos recursos necessários previstos para a implementação do plano, 43,9% destinavam-se à importação de bens e serviços. Ora, como aponta Michel Crozier, num sistema de relações e de atividades, quem controla uma zona de incerteza dispõe de um poder considerável, uma vez que a situação dos demais componentes do sistema poderá ser atingida por essa incerteza.

Foi precisamente o controle formal e real da zona de incerteza que garantiu a essa administração paralela as condições de seu efetivo funcionamento, pois as metas do plano, fundamentalmente, ou eram metas de infra-estrutura, ou eram metas de substituição de importações. Em ambos os casos, a zona de incerteza era a oferta de tecnologia e/ou a oferta de recursos financeiros controlada por esses órgãos de ponta da administração pública, dada a situação estratégica em que se encontravam na manipulação de incentivos instituídos pelo Plano de Metas. De fato, recursos financeiros, no volume necessário, e tecnologia, nas dimensões requeridas, eram externos ao sistema, requerendo-se, pois, licenças de importação, câmbio, financiamentos, avais e garantias etc., só acessíveis através desses órgãos de ponta encarregados da implementação do plano.

Foi esta situação estratégica que conferiu viabilidade administrativa à fiscalização da execução do Plano de Metas, que foi coordenada da seguinte maneira: 1) em relação ao setor privado, criaram-se os grupos executivos, que se compunham de todos os órgãos responsáveis pela concessão desses incentivos. Os grupos executivos conseguiram, dessa forma, centralizando e harmonizando a decisão administrativa, e descentralizando a execução de suas decisões, institucionalizar as novas premissas, cuja elaboração já foi discutida neste verbete; 2) em relação ao setor público, a coordenação se fez, basicamente, através do BNDE. O BNDE controlava os mecanismos de financiamento do setor público, direta ou indiretamente ligados às metas de infra-estrutura: diretamente através dos recursos do programa de reaparelhamento econômico e dos avais e garantias — que eram indispensáveis para a obtenção de financiamentos no exterior — e indiretamente, porque os recursos vinculados (fundos), mesmo quando não-manipuláveis discricionariamente pelo BNDE, aí eram depositados, constituindo-se em garantias para os financiamentos internacionais, o que acabou por fortalecer a posição do BNDE no contexto da administração pública brasileira.

Explicada a relação entre política e administração, isto é, vista a maneira pela qual os imperativos políticos, traduzidos em programas de ação administrativa, tiveram condições de institucionalizar-se no contexto da administração pública brasileira, através do controle da zona de incerteza, cabe agora apurar quais foram os resultados do Plano de Metas.

Resultados do Programa de Metas

A taxa média de crescimento do PIB foi de 7%, no período de 1957-1962, o que contrasta favoravelmente com a taxa de 5,2% dos dois qüinqüênios anteriores. O crescimento da renda real per capita foi de 3,9%, o que também contrasta favoravelmente com os períodos anteriores (1947-1951, 1952, 1956), quando esse crescimento foi de 2,1%. Esses resultados amplos devem ser atribuídos ao impacto geral do Plano de Metas, pois as projeções do grupo misto CEPAL-BNDE, publicadas em 1956, eram pessimistas e previam dificuldades durante o qüinqüênio se novas medidas não fossem tomadas para contrabalançar as tendências gerais da economia brasileira. Quanto aos setores específicos do plano, os resultados foram os seguintes:

I. O setor de energia, que abrangia 43,4% do investimento inicialmente planejado, compreendia as seguintes metas:

1) energia elétrica — elevação da capacidade instalada em 1956 (3.500.000kW) para 5.000.000kW em 1960, e 9.000.000kW em 1965. Em fins de 1960 tinham sido instalados 4.770.000kW, portanto, 87,6% da meta, e em fins de 1961 esta capacidade atingia 5.205.000kW.

2) energia nuclear — formação técnica de pessoal necessário à execução do programa nacional de energia nuclear; fabricação nacional de combustível nuclear, planejamento de instalações de usinas termelétricas, produção e distribuição de radioisótopos. Os objetivos da meta foram alcançados. Construiu-se e inaugurou-se o reator de pesquisas do Instituto de Energia Atômica na Cidade Universitária da USP, bolsas de estudos foram concedidas, realizaram-se prospecções de minérios nucleares; o Conselho Nacional de Energia Nuclear estocou material atômico produzido pela Orquima no Brasil etc.

3) carvão mineral — meta inicial, elevação da produção de carvão mineral para 2.500.000t, em 1960; meta revista, 3.000.000t para 1960. Em 1960 a produção foi de 2.199.000t, portanto, inferior à meta inicial. Em compensação, em virtude de emprego do sistema diesel na rede ferroviária, o consumo de carvão decresceu.

4) petróleo (produção) — meta inicial, 90 mil barris/diários; meta revista, 100 mil barris/dia. Alcançaram-se, em 1960, 75.500 barris/dia; portanto, 75,5% da meta revista. Em 1961 a produção atingiu 95.400 barris/dia.

5) petróleo (refinação) — meta inicial, 175 mil barris/dia, em 1960; meta vista, 308 mil barris/dia. Em 1960 alcançaram-se 18 mil barris/dia, portanto, 125% da meta inicial e 69% da meta revista. Em 1961 atingiram-se 308.600 barris/dia.

II. O setor de transportes, que abrangia 29,6% do investimento inicialmente planejado, subdividia-se nas seguintes metas:

6) ferrovias (reaparelhamento) — meta revista: a) material rodante de tração compreendendo a aquisição de nove locomotivas elétricas e 403 locomotivas diesel; b) material rodante de transporte, compreendendo a aquisição de 1.086 carros de passageiros e 10.943 vagões de carga; c) reaparelhamento da via permanente, com a aquisição de 791.600t de trilhos e acessórios e substituição de dormentes. Resultados em 1960: a) foram adquiridas nove locomotivas elétricas e 380 do tipo diesel, portanto alcançaram-se respectivamente 100% e 95% da meta no item a; b) foram adquiridos 504 carros de passageiros e 6.498 vagões de transportes, portanto, 51% e 59% da meta no item b; c) foram adquiridos 613.259t de trilhos, logo, 77% da meta no item a e substituíram-se 14.931.505 dormentes, mais do que o dobro do previsto. No conjunto, portanto, estima-se que a meta alcançou 76% do previsto.

7) ferrovias (construção) — meta inicial, 1.500km de ferrovias. Foram entregues ao público 826,5km: atingiu-se, portanto, cerca de 50% da meta revista, cabendo, no entanto, dizer que, apesar de se ter estendido apenas de 3,2% a rede ferroviária do país, o volume de carga transportada no período 1955-1960 cresceu de 21,7% e o número de passageiros aumentou 19,0% graças ao conjunto das metas 6 e 7.

8) rodovias (pavimentação) — meta inicial, 3.000km; meta revista, 5.000km e meta novamente revista, 5.800km. Alcançaram-se 6.202km, portanto, 207% da meta inicial e 107% da revista. Os resultados foram brilhantes, pois o governo aumentou, nesse período, em 100% a quilometragem de estradas federais pavimentadas.

9) rodovias (construção) — meta inicial, 10.000km; meta revista 12.000km, meta novamente revista, 13.000km. Alcançaram-se 14.970km, ou seja, 150% da meta inicial e 115% da meta novamente revista.

10) serviços portuários e de dragagens — a meta revista abrangia: a) obras portuárias, b) reaparelhamento, c) dragagem (25 milhões de metros cúbicos de terra e detritos a remover), d) equipamento de dragagem. Os itens de reaparelhamento e equipamento de dragagem foram integralmente cumpridos. Os outros dois itens foram abordados com firmeza, mas não integralmente cumpridos. Estima-se que a porcentagem do realizado sobre o previsto tenha sido de 56,1%.

11) marinha mercante — meta revista: incorporação de 30.000dwt de navios de longo curso, 330.000dwt de navios petroleiros e 200.000dwt de navios de cabotagem. Meta alcançada: 65.000dwt de longo curso, 300.000dwt de petroleiros e 190 mil de cabotagem.

12) transportes aeroviários — meta revista: compra de aviões, reequipamento do material de vôo, implantação de uma infra-estrutura de vôo adequado, estabelecimento de indústria aeronáutica. Meta alcançada, em termos físicos: acréscimo de 13 unidades à frota aérea, e serviços de infra-estrutura, inclusive novos campos entre os quais o de Brasília. Por outro lado, o índice de toneladas/quilômetro de utilização, em 1960, foi 585 milhões, o previsto para a meta.

III. O setor de alimentação, exceção feita à meta 13 (trigo), em que se contemplou diretamente a agricultura, abrangeu investimentos visando ao fortalecimento da infra-estrutura agrícola dentro do conceito — apontado na primeira parte desse verbete — de pontos de estrangulamento. Compreendia as seguintes metas:

13) trigo — meta revista: 1.500.000t a serem atingidas na safra de 1960. Em 1960 a produção de 370.000t, portanto, muito aquém da meta planejada e da produção de 1955.

14) armazéns e silos — meta inicial: rede com capacidade estática de 530.000t; meta revista, capacidade estática de 800.000t, sendo 330.000t para armazéns e 470 mil, silos. Alcançaram-se 569.233t de capacidade estática, 354.872t em armazéns e 214.361t em silos, portanto, 7% a mais da meta inicial e 71% da meta revista.

15) armazéns frigoríficos — meta inicial, capacidade estática de 100.000t; meta revista, 45.000t de capacidade estática. Ampliou-se em apenas 8.014t a capacidade estática, durante o período, apesar dos estímulos governamentais.

16) Matadouros industriais — meta inicial: construção de matadouros industriais com capacidade de abate diário de 3.550 bovinos e 1.300 suínos. Meta revista: capacidade de abate diário de 2.750 bovinos e 1.100 suínos. Alcançou-se capacidade para abate diário de 2.100 bovinos e setecentos suínos, portanto, 80% da meta revista.

17) mecanização da agricultura — meta inicial:      ampliar o número de tratores. Meta revista: aumentar o número de tratores para 72 mil.        Em 1957 o número de tratores em uso na agricultura era de 49 mil. Em 1960 estimou-se a existência de 77.362 tratores; portanto, superou-se a meta revista.

18) fertilizantes — meta revista: atendimento ao consumo — 40.000t de nitrogênio, 120.000t de anidrido fosfórico, 60.000t de óxido de potássio e a produção de adubos químicos básicos — 120.000 t de conteúdo de nitrogênio e anidrido fosfórico. Resultados para atendimento do consumo: 40.200t de nitrogênio, 102.000t de anidrido fosfórico e 65.000t de óxido de potássio; portanto, 100,5%, 95% e 108% da meta fixada. Para a produção: 290.000t, portanto, 2,5 vezes a quantidade fixada pela meta.

O setor de alimentação representava, no contexto inicial do Plano de Metas, apenas 3,2% do investimento planejado. Entretanto, não se pode dizer que essa pequena porcentagem tenha dificultado o desenvolvimento da agricultura brasileira. Independentemente do problema da justiça social no campo, que não cabe analisar aqui, cumpre observar que a taxa de crescimento da produção agrícola brasileira no período 1955-1960 foi de 7,2% ao ano, o que contrasta favoravelmente com a taxa de 3,3% do qüinqüênio anterior.

IV. O setor de indústrias de base, que absorvia 20,4% dos investimentos inicialmente contemplados pelo Plano de Metas, era um dos setores cruciais para se atingir a vigorosa política de industrialização de que falava Kubitschek na sua campanha eleitoral de 1955. Os resultados do setor, no conjunto, mostram que esse objetivo foi atingido, pois o ritmo de crescimento da produção industrial aumentou de mais de 96% sobre 1955 — índice do volume físico da produção industrial — crescimento que se compara muito favoravelmente com o índice de 1952-1955 que foi de 42%. Por outro lado, a produção industrial diversificou-se, ganhando maior ênfase o setor de bens de produção, conforme se verifica pela leitura do seguinte quadro:

O setor subdividia-se nas seguintes metas:

19) siderurgia — meta inicial: elevar a capacidade de aciaria do parque siderúrgico a cerca de 2.300.000t de aço bruto em lingotes, em 1960, e 3.500.000t, em 1965 (a capacidade em 1955 era de 1,365 milhão). Em 1960 a produção atingia 2.279.000t de lingotes e em 1961 a meta foi ultrapassada, quando a produção atingiu 2.485.000t.

20) alumínio — meta revista: aumentar a capacidade nacional de produção de alumínio para 25.000t em 1960. Em 1960 a produção de alumínio foi 16.573t.

21) metais não-ferrosos — expansão das indústrias de chumbo, estanho, níquel e cobre, bem como implantação da metalurgia do zinco, até 1960. A metalurgia do zinco não foi implantada nem a produção de cobre aumentada em termos de assegurar auto-suficiência. Os resultados, no entanto, foram os seguintes, indicando que houve expansão:

22) cimento — meta inicial: elevação do potencial de produção para 5.000.000t/ano em 1960. Alcançaram-se em 1960 4.369.250t, portanto, 90,3% da meta.

23) álcalis — meta inicial, 140.000t de álcalis; meta revista, 212.000t de álcalis em 1960 — 140.000t de soda cáustica e 72.000t de barrilha. Alcançaram-se, no fim do qüinqüênio, 152.000t de álcalis — 83.980 t de soda cáustica; portanto, 60% da meta e 65.000t de barrilha; logo, 94% da meta.

24) celulose e papel — meta inicial: 200.000t de celulose e 450.000t de papel- inclusive, 150.000t de papel jornal — em 1960. Os resultados em 1960 foram 200.237t de celulose e 505.089t de papel, dos quais 65.760t de papel jornal.

25) borracha — meta inicial, fomento; meta revista, 65.000t-40.000t de borracha sintética e 25.000t de borracha natural. Atingiu-se em 1961 a capacidade de produção de borracha sintética, porém, o mesmo não se verificou com a borracha natural, cuja produção, em 1960 foi de 22.500t, praticamente igual à de 1955, 22.400t.

26) exportação de minérios de ferro — meta revista, 8.000.000t. Em 1960 exportaram-se 5.000.000t: portanto, 62,5% da meta. Cabe dizer que em 1955 a exportação foi de 2.565.000t, de maneira que o esforço do Plano de Metas representou um aumento de 94% em relação à situação anterior.

27) indústria automobilística — meta inicial, 100 mil veículos automotores, em 1960. A meta revista e os resultados alcançados podem ser confrontados nos seguintes quadros:

28) indústria de construção naval — meta inicial, implantação da indústria, meta revista, capacidade nominal de construção de 160.000dwt/ano. Resultados: os projetos aprovados até 1960 totalizavam uma capacidade de 158.000dwt/ano.

29) indústria mecânica e de material elétrico pesado — não foram fixadas metas quantificadas, apenas se objetivou ampliar e implantar o setor. Os resultados foram os seguintes: a produção de máquinas e equipamentos aumentou de 100% em 1960, em relação a 1955, e a produção de material elétrico, de 200%.

V. O setor de educação que era contemplado com 3,4% do total dos investimentos inicialmente previstos no Plano de Metas abrangia apenas a seguinte meta:

30) formação de pessoal técnico — meta inicial: intensificar a formação de pessoal técnico e orientar a educação para o desenvolvimento. O governo aumentou, progressivamente, as verbas orçamentárias consignadas ao Ministério da Educação e Cultura e deixou subsídios importantes sobre o problema que resultaram dos trabalhos do Grupo Executivo do Ensino e Aperfeiçoamento Técnico (Enatec), criado em 25 de junho de 1969.

Finalmente, Brasília, considerada a metassíntese do período, merece algumas observações. A cidade foi construída num tempo recorde e estima-se que as despesas com a construção da cidade tenham sido da ordem de 250 bilhões a trezentos bilhões de cruzeiros, em preços de 1961, ou seja, Brasília mobilizou 2,3% do PNB. Não se deve também esquecer que a construção da capital representou uma expansão no escopo do sistema econômico, constituindo um ponto de crescimento, conforme conceito apontado na primeira parte deste verbete.

Antes de finalizar o verbete e propor algumas conclusões, dois temas devem ainda ser mencionados: o problema do capital estrangeiro e o da inflação.

Evidentemente, houve, durante o período, inflação. Houve também um alto índice de crescimento econômico. Estas duas fases, isoladamente ditas, são as únicas observações cabíveis, pois a relação entre inflação e desenvolvimento econômico continua um problema em aberto que, enquanto tal, escapa ao horizonte de cogitações deste verbete. Quanto ao tema do capital estrangeiro, parece pertinente levantar como hipótese de trabalho, para elucidá-lo no contexto do problema do planejamento, a relação entre a situação da administração pública brasileira e o problema do controle da zona de incerteza. Em verdade, à medida que a competência difusa da burocracia no Brasil só era mobilizável em termos de certos órgãos de ponta, que só tinham condições de controlar a zona de incerteza externa ao sistema, compreende-se o porquê da opção pelo capital estrangeiro. De fato, dada a premência do desenvolvimento — posta pelas variáveis de participação política — a opção pelo capital estrangeiro se explica, no contexto do planejamento, pela facilidade de seu enquadramento, a curto prazo, no âmbito dos instrumentos disponíveis para a fiscalização e execução do Plano de Metas. Estes instrumentos disponíveis agiram desta maneira como condicionantes operacionais do sistema, uma vez que outras opções haveriam de requerer um outro tipo de administração pública, impossível de criar-se no Brasil nas condições então vigentes.

Conclusões

À luz dos dados expostos, é possível dizer que o Programa de Metas foi um caso bastante bem-sucedido na formulação e implementação de planejamento. Com o risco de ultrapassar os limites impostos a este verbete, pode-se sugerir, concluindo, que os problemas por ele ocasionados aos governos que se sucederam resultaram justamente do seu sucesso. De fato, o período Kubitschek esgotou, aparentemente, uma fase importante do modelo de substituição de importações, esgotando, conseqüentemente, as virtualidades de suas soluções administrativas, da mesma forma que, numa empresa privada, depois da implantação de uma indústria, a excelência dos técnicos em finanças e dos engenheiros se revela insuficiente para a eficácia da ação. Esta passa a exigir um universo mais complexo de técnicos, impondo-se novos especialistas — como os de marketing, custos e controles etc. — em vista do surgimento de novas zonas de incerteza.

Igualmente, a mudança da zona de incerteza do macrossistema brasileiro, que passou de externa a interna, acarretaria a necessidade de utilização de toda uma administração e não apenas de alguns órgãos de ponta, se se desejasse prosseguir, com sucesso, no esforço de planejamento. Ora, toda uma administração, em virtude do caráter difuso da competência da administração pública brasileira, era de difícil mobilização, e a impossibilidade se enfrentar a zona de incerteza — representada por um planejamento que não tivesse mais como ênfase principal, a implantação de unidades produtivas ou a superação de ponto de estrangulamento, mas sim o controle de um sistema em funcionamento — passou a ser o novo ponto de estrangulamento do sistema brasileiro. Nessas circunstâncias, e com a contínua ampliação e não-institucionalização da participação política — que pressionava difusamente o sistema como um todo até 1964 — tornou-se cada vez mais difícil traduzir os imperativos políticos de um regime que se desejava aberto em programas de ação administrativa implementáveis — o que explica, ao menos em parte, o colapso do populismo.

Celso Lafercolaboração especial

FONTES: