BULHOES, OTAVIO GOUVEIA DE

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Nome: BULHÕES, Otávio Gouveia de
Nome Completo: BULHOES, OTAVIO GOUVEIA DE

Tipo: BIOGRAFICO


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BULHÕES, OTÁVIO GOUVEIA DE

BULHÕES, Otávio Gouveia de

*superint. Sumoc 1954-1955 e 1961-1962; min. Faz. 1964-1967.

 

Otávio Gouveia de Bulhões nasceu no Rio de Janeiro, então Distrito Federal, em 7 de janeiro de 1906, filho de Godofredo de Bulhões e de Otávia Gouveia de Bulhões. Seu tio-avô pelo lado paterno, Leopoldo Bulhões, foi ministro da Fazenda dos governos de Rodrigues Alves (1902-1906) e de Nilo Peçanha (1909-1910).

Ingressou no Ministério da Fazenda em 1926, trabalhando na Diretoria Geral do Imposto de Renda. Bacharelou-se em ciências jurídicas e sociais pela Faculdade de Direito do Rio de Janeiro em 1930. Concluiu o doutorado nessa mesma escola e fez um curso de especialização em economia em Washington. Em 1939 tornou-se chefe da seção de Estudos Econômicos e Financeiros do Ministério da Fazenda.

Os problemas criados para a economia brasileira a partir da eclosão da Segunda Guerra Mundial determinaram a constituição, em 1942, da Coordenação da Mobilização Econômica. Em janeiro de 1943 tornou-se assessor técnico desse órgão, cujas funções incluíam desde o controle de preços até o da produção e venda de produtos. A amplitude das funções do novo órgão conferiu-lhe grande poder de intervenção e coordenação das atividades econômicas.

Em 1943 foi realizado no Rio de Janeiro o I Congresso Brasileiro de Economia, que reuniu grande número de empresários, técnicos e funcionários do governo. Entre os participantes estavam Bulhões, Eugênio Gudin, Roberto Simonsen, presidente da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), e Euvaldo Lodi, presidente da Confederação Nacional da Indústria (CNI). As conclusões do Congresso apontaram a necessidade de o Estado coordenar as decisões relativas à economia do país e implementar uma política sistemática de incremento à industrialização, através da participação nas indústrias básicas. Discordando dessas teses intervencionistas, integrou a oposição liberal, liderada por Gudin, às conclusões do encontro.

Em julho do ano seguinte participou como delegado do Brasil da Conferência Monetária Internacional de Bretton Woods, nos Estados Unidos, quando foram criadas organizações econômicas internacionais: o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), que ficou conhecido como Banco Mundial.

Em 1945 tornou-se membro da Comissão de Investimentos do Ministério da Fazenda, cargo que ocuparia até 1948, e em 1946 foi designado membro do conselho técnico do Departamento Nacional de Previdência Social. Nesse mesmo ano, participou como delegado do Brasil da sessão da Assembléia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU) para a implantação do FMI. Suas relações com o FMI seriam estreitas: a partir de 1953 participaria sistematicamente das reuniões anuais da entidade, em 1954 seria seu vice-governador e em 1964, na qualidade de ministro, governador. Ainda em 1947 foi delegado do Brasil à Convenção de Estudos de Investimentos, em Nova Iorque (EUA).

Em 1948, ao ser constituída a Comissão Brasileiro-Americana de Estudos Econômicos, com a finalidade de estudar questões relativas ao processo de desenvolvimento do país, foi escolhido para chefiar o grupo de técnicos brasileiros, enquanto John Abbink coordenava o grupo americano. A Missão Abbink, como se tornou conhecida, foi enviada ao Brasil com o objetivo de examinar os planos de empréstimos pleiteados pelo ministro da Fazenda, Pedro Luís Correia e Castro, ao governo americano. Seus trabalhos foram feitos por comissões especializadas que se encarregaram, entre outros, dos seguintes temas: comércio, desenvolvimento agropecuário, combustíveis, exploração mineral, desenvolvimento industrial, meios de transporte, eletrificação e mão-de-obra.

Em 7 de fevereiro de 1949, a Missão Abbink apresentou ao ministro Correia e Castro o relatório de seus trabalhos, publicado em junho. Duas premissas básicas orientavam as sugestões da missão: primeiro, a de que toda a atividade econômica deveria basear-se na iniciativa privada; e, segundo, a de que o Estado só deveria intervir com o objetivo de coordenar os investimentos. O relatório tratava dos aspectos característicos da economia brasileira, acentuando sua dependência em relação a uns poucos produtos de exportação, o baixo nível de renda no país, as disparidades especiais e setoriais de seus níveis de produtividade e a deficiência dos setores de infra-estrutura. Recomendava por fim o estímulo ao setor privado, que deveria criar no Brasil o “capitalismo industrial”, definido como “a prática de aplicar o capital em investimentos a longo prazo, com lucros módicos, através da grande expansão da produção, vendida a preços razoáveis”. Refletindo os pontos de vista de Bulhões e Abbink, o relatório considerava a estabilidade financeira como um fator fundamental para o desenvolvimento econômico e apregoava medidas ortodoxas, como a restrição do crédito. Recomendava ainda a participação do capital estrangeiro nos setores de combustíveis, energia e mineração.

O relatório recebeu críticas da própria representação brasileira, especialmente por parte do grupo de jovens economistas ligados à CNI. Esse grupo criticava a política de contenção de crédito, por julgá-la contrária “ao objetivo do desenvolvimento econômico, que requer, antes, para um emprego mais produtivo dos fatores de produção, uma expansão adequada do crédito”. Sugerindo uma interpretação alternativa que levasse em conta as especificidades de uma economia subdesenvolvida, o grupo concluiu sua apreciação afirmando que o relatório preocupara-se apenas com sintomas, e não com os problemas estruturais da economia brasileira.

Replicou defendendo o relatório, pelo qual havia sido em grande parte responsável. Esse debate retomava a polêmica desenvolvida entre Eugênio Gudin e Roberto Simonsen, em meados da década de 1940, em torno da questão do planejamento econômico e da intervenção do Estado na economia. Gudin, defensor de uma política econômica liberal, opunha-se às propostas formuladas por Simonsen, que, representando os interesses do empresariado industrial, preconizava uma política econômica intervencionista que garantisse o desenvolvimento do processo de industrialização. Esse debate teria ampla repercussão ao longo da década de 1950, tornando-se Bulhões, ao lado de Gudin, um dos expoentes da chamada corrente monetarista no Brasil.

As conclusões e medidas propostas pelo Relatório Abbink não teriam conseqüências práticas, uma vez que não foram feitos projetos ou liberados financiamentos para a sua implementação.

Em 1950 passou a integrar, até 1954, o Conselho Nacional de Economia (CNE), criado no ano anterior para funcionar como órgão consultivo da Presidência da República, embora não estivesse subordinado a ela.

 

Diretor-executivo da Sumoc

Em agosto de 1954 acirrou-se a crise política que vinha se desenvolvendo desde a posse de Getúlio Vargas na presidência da República em janeiro de 1951. A oposição crescente ao governo tinha como eixo o combate à política nacionalista implementada por Vargas, cujas medidas provocavam forte oposição nos meios empresariais e em setores das forças armadas. A política trabalhista do governo também sofria cerrada oposição, sobretudo após a decretação de um aumento de 100% no salário mínimo, em 1º de maio de 1954 — na época, opôs-se a essa medida no CNE, que sugeriu um aumento de apenas 40%. A oposição a Vargas era liderada pela União Democrática Nacional (UDN) e, particularmente, por setores desse partido aliados a correntes militares conservadoras, favoráveis a uma solução ditatorial transitória. O recrudescimento da campanha da oposição levou oficiais de Exército, Marinha e Aeronáutica e exigir a renúncia de Vargas, situação que teria seu desfecho com o suicídio do presidente em 24 de agosto.

Nesse mesmo dia o vice-presidente João Café Filho assumiu a presidência da República, compondo um ministério que privilegiou os setores políticos e militares identificados com a UDN. Para a Fazenda foi nomeado Eugênio Gudin, que defendia uma política financeira ortodoxa, a presidência do Banco do Brasil foi ocupada pelo udenista baiano Clemente Mariani e a direção da Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc) foi confiada a Bulhões, apoiado pela UDN.

Herdando do período Vargas uma acentuada crise financeira, o novo governo teve que enfrentar dois grandes problemas de política econômica: a inflação e os déficits de pagamentos externos. Com a colaboração de Bulhões, Gudin elaborou uma rígida política de estabilização, destinada, além de combater a inflação, a reequilibrar as contas externas e a garantir o apoio de entidades financeiras internacionais. A política antiinflacionária de Gudin baseava-se no corte de despesas públicas — com o objetivo de conter o déficit do governo, considerado o maior responsável pela inflação — e na contenção da expansão monetária e creditícia. Assim, determinou-se o aumento do saldo de caixa mínimo exigido aos bancos comerciais e foi estabelecido que metade de todos os seus novos depósitos deveria ser recolhida à Sumoc, coordenadora da política monetária e creditícia.

Os efeitos da política de estabilização foram imediatos: vários setores industriais entraram em crise, estabelecendo-se um clima de grande apreensão nos meios bancários. Já em novembro de 1954 dois bancos paulistas fecharam suas portas e o Banco do Brasil teve que fazer pagamentos adiantados especiais para outros bancos de São Paulo, a fim de aliviar o clima de tensão que se difundia.

Em 20 de setembro de 1954 Gudin viajou para Washington a fim de participar do encontro anual do Banco Mundial e do FMI, assumindo Bulhões a Fazenda em caráter interino até sua volta, em 11 de outubro.

Em 17 de janeiro de 1955 foi baixada a Instrução nº 113 da Sumoc, que procurava criar condições favoráveis à realização de investimentos estrangeiros. Essa regulamentação concedia licença de importação sem cobertura cambial para a compra de maquinaria por empresas estrangeiras, desde que associadas a brasileiras. A instrução da Sumoc foi objeto de intensa crítica por setores nacionalistas, tornando-se o centro do seu debate com aqueles que defendiam a participação do capital externo. Mais tarde, no governo Kubitschek, essa regulamentação seria plenamente utilizada, favorecendo a entrada em massa de capitais estrangeiros sob a forma de equipamentos industriais, principalmente na indústria automobilística.

Também no início de 1955 o governador de São Paulo, Jânio Quadros, negociou com Café Filho um afrouxamento da política econômica restritiva do governo, que já causara uma séria crise no setor bancário e nas indústrias de bens de capital instaladas no estado. Considerando em risco o programa antiinflacionário, Gudin demitiu-se em 12 de abril, em sinal de protesto. Clemente Mariani também renunciou à presidência do Banco do Brasil. O novo ministro da Fazenda, José Maria Whitaker, aliviou de imediato a política monetária, anulando a medida que exigia dos bancos o recolhimento da metade de seus depósitos à Sumoc. Essa alteração na política creditícia levou Bulhões — último membro da equipe comprometida com o programa antiinflacionário de Gudin — a demitir-se da Sumoc em maio, sendo substituído por Prudente de Morais Neto.

Em janeiro de 1956 Juscelino Kubitschek assumiu a presidência da República, iniciando um governo que promoveria um intenso desenvolvimento do processo de industrialização. Sua política econômica, consubstanciada no Plano de Metas, daria especial ênfase ao crescimento das indústrias de base, apoiado no investimento de capitais estrangeiros. Durante todo o governo Kubitschek, Bulhões integrou o CNE e, em 1958, participou, ao lado do ministro da Fazenda, Lucas Lopes, do presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), Roberto Campos, e de outros diretores de órgãos governamentais, da Consultoria Técnica Consultec, que tinha por finalidade elaborar projetos de investimento.

Diante do aumento progressivo da inflação que se acentuou a partir de 1958, Kubitschek anunciou em outubro um programa de estabilização, elaborado por Lucas Lopes e Roberto Campos, tido como “perfeitamente compatível” com a política industrializante do Plano de Metas. Isso foi feito também porque a aprovação do governo americano de um empréstimo de trezentos milhões de dólares ao Brasil dependia do atendimento das exigências do FMI em relação a uma política de estabilização. No primeiro semestre de 1959 as tentativas de implementação da política antiinflacionária — que incluía o corte de despesas públicas e a restrição à expansão monetária e creditícia — provocariam forte oposição a Kubitschek, principalmente de setores industriais. Mas ao mesmo tempo em que crescia a oposição ao programa de estabilização do governo, o FMI exigia uma intensificação das medidas antiinflacionárias. Em junho, Kubitschek decidiu abandonar o programa de estabilização e romper com o FMI, medidas que tiveram como conseqüência as demissões de Lucas Lopes e Roberto Campos. Bulhões, defensor de uma política financeira ortodoxa, criticou a atitude de Kubitschek, justificando as exigências do FMI.

Nas eleições presidenciais de outubro de 1960, Jânio Quadros, candidato apoiado por uma coligação partidária liderada pela UDN, foi o vencedor. Iniciando seu governo em janeiro de 1961, constituiu um ministério com a predominância de elementos ligados àquele partido. Para a Fazenda foi nomeado Clemente Mariani, enquanto Bulhões foi escolhido para ocupar, pela segunda vez, o cargo de superintendente da Sumoc. O governo Quadros lançou de imediato um rígido programa de estabilização que visava, além de combater a inflação, a reequilibrar as contas externas e garantir o apoio das entidades financeiras internacionais.

Em 13 de março a Sumoc publicou a Instrução nº 204, que instituía uma reforma do sistema cambial: o cruzeiro foi desvalorizado em 100% e o sistema de taxas de câmbio múltiplas, mediante o qual certos artigos de importação recebiam tratamento especial, foi simplificado. Em conseqüência dessa reforma, verificou-se uma drástica redução de subsídios governamentais para importações essenciais, tais como o trigo e o petróleo, o que ocasionou uma alta vertiginosa nos preços do pão e da gasolina. Ainda em 14 de março o FMI anunciou que concordava com a adoção do novo sistema de câmbio brasileiro, do qual Bulhões fora um dos idealizadores.

A aprovação do FMI à política de estabilização do governo seria fundamental para a criação de um clima favorável à renegociação da dívida externa. Assim, em junho, o governo Quadros obteve um empréstimo de mais de dois bilhões de dólares, juntamente com o reescalonamento da dívida para com os Estados Unidos, os bancos europeus (representados no Clube de Haia) e as autoridades financeiras internacionais.

Em 25 de agosto de 1961 Jânio Quadros renunciou, ato que provocou uma grave crise político-militar, em virtude do veto dos ministros militares à posse do vice-presidente João Goulart. Com a finalidade de procurar uma saída constitucional para a crise, o Congresso aprovou em 2 de setembro a emenda constitucional instituindo o regime parlamentarista. Os ministros militares aceitaram finalmente a solução de compromisso e, em 7 de setembro, Goulart tomou posse na presidência da República. Apesar de discordar das linhas básicas do governo Goulart, Bulhões permaneceu à frente da Sumoc até o fim de 1962.

 

No Ministério da Fazenda:  O PAEG

A progressiva polarização ao longo do governo João Goulart culminou com a eclosão do movimento político-militar de 31 de março de 1964, que depôs o presidente. Em 2 de abril, o presidente da Câmara, Ranieri Mazzilli, tomou posse na presidência da República, constituindo um ministério em caráter provisório, que incluía Bulhões na Fazenda. Entretanto, o poder de fato era exercido pelo Comando Supremo da Revolução, integrado pelo general Costa e Silva, o brigadeiro Correia de Melo e o almirante Augusto Rademaker, que no dia 9 promulgaram o Ato Institucional nº 1, determinando a eleição em dois dias do presidente da República pelo Congresso e outorgando ao Executivo o poder de cassar mandatos parlamentares e suspender direitos políticos.

Em 11 de abril, o Congresso ratificou a escolha feita pelas forças armadas, elegendo para a presidência da República o general Castelo Branco, chefe do Estado-Maior do Exército e um dos principais articuladores do movimento de 31 de março. Assumindo o governo quatro dias depois, Castelo Branco iniciou a formação de um novo ministério, decidindo manter Bulhões na Fazenda.

A elaboração e a execução da política econômica do governo Castelo foram confiadas a Bulhões e a Roberto Campos, que assumiu o Ministério Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Econômica, criado em 11 de maio. Concluído em julho, o Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG) tinha como objetivo principal combater a inflação. A estabilização teve imediata prioridade, uma vez que a projeção da inflação para 1964, mantida a tendência do primeiro trimestre, ultrapassaria 100%. Acentuando os “efeitos colaterais” negativos da inflação sobre o desenvolvimento econômico, o diagnóstico oficial criticava a permissividade da política econômica dos governos anteriores. Assim, ainda segundo as fontes oficiais, as distorções provocadas pelo quadro político-econômico e pelos efeitos da inflação teriam adquirido um “caráter cumulativo”, ameaçando a continuidade do crescimento da economia: à virtual paralisação dos investimentos privados em diversos setores cruciais para a sustentação de elevadas taxas de crescimento do produto e do emprego, somava-se a desorganização do mercado de crédito e de capitais. O investimento estrangeiro entrara em franca retração, não apenas devido às distorções provocadas pelo processo inflacionário, mas também devido a uma política cambial irrealista, a controles rigorosos das remessas de lucros e à instabilidade política reinante no pré-1964. No diagnóstico das causas da inflação o PAEG salientava três fatores: “Os déficits públicos, a expansão de crédito às empresas e as majorações institucionais de salários em proporção superior à do aumento da produtividade. Essas causas conduzem inevitavelmente à expansão dos meios de pagamento, gerando, destarte, o veículo monetário de propagação da inflação.”

Além de uma política de estabilização imediata capaz de recompor um clima favorável à realização de novos investimentos, o PAEG propunha a realização de reformas que visavam a dar uma solução aos problemas de longo prazo, capazes de sustentar o crescimento de uma economia. Para a redução do déficit do Tesouro foram tomadas várias medidas: corte nos gastos públicos; criação de um título de dívida pública, as obrigações reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTNs), emitido pela União para financiar seu déficit de forma não-inflacionária; e instituição de novo Código Tributário Nacional em 1966, que foi precedido por uma reforma de emergência iniciada ainda em 1964, com o objetivo de reduzir a demanda e aumentar a captação de recursos da União.

Já em 1964 uma nova fórmula salarial foi instituída, de maneira a permitir o reajustamento dos salários sempre abaixo dos índices inflacionários. Passaram a ser calculados pela média dos dois anos anteriores, a que se somavam os aumentos de produtividade e o resíduo inflacionário, que era a taxa de inflação prevista para os 12 meses seguintes. Na prática, a estimativa da inflação esteve sempre aquém da efetivamente verificada e, como não havia mecanismos compensatórios dessas discrepâncias, os salários reais deterioraram-se acentuadamente. Foi promovida ainda uma política de contenção do crédito, quer restringindo os empréstimos do Banco do Brasil, então responsável por mais de 35% do crédito ao setor privado, quer acentuando o controle sobre a expansão dos meios de pagamento. Objetivando maior eficiência na execução da política monetária, foram criados também em 1964 o Conselho Monetário Nacional e o Banco Central, que substituíram a Sumoc.

O governo buscou ainda a promoção de novos mecanismos de financiamento não-inflacionários, o que exigiu não apenas uma reorganização do sistema financeiro, visando a estimular a poupança interna, mas também a adoção de medidas que atraíssem o investimento externo. Para isso foi promovida uma reforma de profundidade no sistema bancário — através da chamada Lei da Reforma Bancária — e regulamentado o mercado de capitais. Essas mudanças deram origem a novos agentes no sistema financeiro e redefiniram o papel a ser desempenhado pelas entidades atuantes no setor. Segundo João Manuel Cardoso de Melo e Luís Gonzaga Belluzzo, “caberia às financeiras suprir recursos para o consumo de bens duráveis, aos bancos comerciais o financiamento do capital de giro das empresas e a um novo personagem — banco de investimento — incumbiria o financiamento de longo prazo. Ao mesmo tempo, o mercado acionário deveria passar a cumprir com dinamismo a tarefa de tornar líquidos os ativos, concentrar e canalizar recursos para a capitalização das empresas. Para impulsioná-lo, imaginou-se a criação de fundos de investimento formados com recursos deduzidos do imposto sobre a renda. No bojo dessa reforma do mercado de capitais foi criada uma instituição oficial — o Banco Nacio- nal da Habitação (BNH) — que, amparada por recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), destinava-se a estimular o setor de construção civil”. A Lei de Remessa de Lucros também foi objeto de reformulação, passando-se a conceder ao capital estrangeiro um tratamento favorável para sua atração.

As metas fixadas pelo PAEG tiveram êxito, já que o déficit público reduziu-se a níveis mínimos, chegando em 1966 a representar apenas 1,1% do Produto Interno Bruto (PIB). A nova política salarial, aplicada com progressivo rigor, causou uma acentuada queda dos salários de base, ao mesmo tempo em que a política monetária enquadrava-se nos propósitos governamentais. O combate à inflação obteve um sucesso relativo, já que, embora não tenham sido alcançados os níveis previstos — 25% para 1965 e 10% para 1966 —, as taxas de inflação permaneceram em patamares toleráveis — 34,5% em 1965 e 38,8% no ano seguinte.

Segundo os críticos da orientação oficial então adotada, a política de estabilização implementada a partir do PAEG teve como conseqüência um agravamento da crise econômica, promovendo, de acordo com João Manuel e Belluzzo, “uma onda de liquidação de empresas pequenas e médias... acompanhada pelo alargamento das margens de capacidade ociosa das grandes empresas”. Seus efeitos negativos sobre a produção real foram de tal monta que já em 1966 houve um afrouxamento do combate à inflação (que só foi retomado com vigor em inícios de 1967) que provocaria uma nova “crise de estabilização”.

Apesar dos efeitos depressivos da política antiinflacionária sobre a atividade econômica, o conjunto de reformas implementado no bojo do PAEG seria importante para a retomada do crescimento econômico. Nas palavras de Fabrício Augusto de Oliveira, “as mudanças ocorridas nesse período podem ser vistas como a gênese do aparato que seria crucial para a retomada. E como ponto de partida para o explosivo crescimento pós-68”.

Os efeitos depressivos da política de estabilização teriam ampla repercussão política: em abril de 1965 a CNI publicou um documento no qual responsabilizava o PAEG pela crise industrial de São Paulo e pedia a expansão do crédito e a redução dos impostos. No mês seguinte, o industrial Fernando Gasparian, membro do CNE, lançou um apelo em favor de uma reavaliação sistemática dos objetivos do PAEG. Antônio Dias Leite, membro do Conselho Consultivo do Planejamento (Consplan), criticava a estratégia monetarista do PAEG, acentuando que o plano falhara no “próprio diagnóstico da crise”. Criticava a ênfase dada à política antiinflacionária, considerando-a incompatível com a retomada do crescimento econômico, ao mesmo tempo em que defendia um desenvolvimento de caráter nacionalista. No Congresso a oposição ao PAEG era liderada pelo industrial e senador José Ermírio de Morais, que atribuía ao plano a estagnação econômica.

O debate em torno do PAEG levou os setores nacionalistas a concentrarem seus ataques na política financeira do governo, a qual, conforme denunciavam, estaria redundando na compra, a preços aviltantes, das empresas brasileiras, asfixiadas pelas restrições de crédito, pelas empresas estrangeiras. A partir de 1966 a chamada “desnacionalização” tornou-se “o leitmotiv de alguns industriais que julgavam extremamente insuficientes os mecanismos compensatórios introduzidos pelas autoridades”, conforme atesta Georges-André Fiechter.

Nos meios políticos também se manifestava a oposição ao PAEG: para Magalhães Pinto, governador de Minas Gerais, o país estava “submetido a uma ditadura econômica”. Carlos Lacerda, governador do estado da Guanabara, seria bem mais incisivo em suas declarações: além de atacar o PAEG através da televisão, enviou em 17 de maio de 1965 um documento a Castelo Branco no qual reivindicava uma mudança ministerial, a começar pela destituição de Roberto Campos e Bulhões. Afirmando ser muito grave a situação econômica, Lacerda concluía: “Hoje sabemos que ou se acaba com esse ‘plano’ ou esse ‘plano’ acaba com a Revolução.”

O governador de São Paulo, Ademar de Barros, que já vinha acumulando desentendimentos com o governo federal, decidiu emitir títulos da dívida pública do estado e conceder empréstimos através do Banco do Estado, o que colocaria em risco a política de estabilização governamental. Em reunião realizada em 4 de junho de 1966, por convocação de Castelo Branco e com a presença de Bulhões, ficou decidida então a cassação do mandato de Ademar, efetivada no dia seguinte. Bulhões considerou que o afastamento do governador paulista teria repercussão extremamente favorável junto aos meios financeiros internacionais.

 

A dívida externa

Entre as questões mais urgentes que se colocavam para Roberto Campos e Bulhões no início do governo Castelo Branco figurava a da dívida externa, que alcançava 3,8 bilhões de dólares, dos quais 48% deveriam ser pagos até 1965. Visando a retomar as negociações com as entidades financeiras internacionais, Bulhões realizou logo no início de sua gestão reuniões com a participação de Roberto Campos, do embaixador José Sete Câmara, convidado para chefiar a delegação brasileira ao Clube de Haia, de Trajano Pupo Neto, designado para tratar com os credores privados americanos, de Dênio Nogueira, diretor-executivo da Sumoc, e de Casimiro Antônio Ribeiro, com o objetivo de definir as propostas a serem apresentadas pelo Brasil.

Em maio de 1964 Sete Câmara viajou para a Europa a fim de pleitear o apoio dos credores para o plano que seria apresentado ao Clube de Haia. Em junho Pupo Neto seguiu para Nova Iorque, nos Estados Unidos, acompanhado de Roberto Campos, para expor os planos de recuperação da economia e verificar a reação dos credores à proposta. As reuniões com o Clube de Haia iniciaram-se em 10 de junho de 1964 em Paris. Em 1º de julho, essa entidade financeira aprovou o reescalonamento da dívida externa em 70%, concedendo dois anos de carência e pagamento nos cinco anos seguintes.

As negociações empreendidas nos Estados Unidos também foram favoráveis. Em outubro de 1964 os credores privados americanos aprovaram o reescalonamento da dívida externa em bases idênticas às obtidas em Paris. Dando continuidade às conversações iniciadas com o FMI por ocasião da ida de Roberto Campos e Pupo Neto a Nova lorque, Bulhões escreveu em 5 de dezembro uma carta a Pierre-Paul Schweitzer, presidente daquela entidade, na qual solicitava um crédito stand by de 125 milhões de dólares e procurava “despertar a atenção para atingir a recuperação econômica”. Concluía afirmando ser fundamental o apoio do FMI para aliviar os pesados encargos do país no exterior. O empréstimo solicitado seria aprovado pelo FMI e, além disso, o governo americano, através da Agency for International Development (USAID), concederia ainda um empréstimo de mais de 50 milhões de dólares.

 

O caso Amforp

Outro problema com que se defrontaram Roberto Campos e Bulhões no início do governo Castelo Branco foi a questão relativa à compra das dez empresas de energia elétrica controladas pela American and Foreign Power Company (Amforp) que operavam no Brasil. As negociações começaram no governo João Goulart. Já em abril de 1963, Roberto Campos, então embaixador do Brasil em Washington, assinara com William Nydorff, vice-presidente da companhia, um acordo pelo qual o governo comprometia-se a pagar 135 milhões de dólares pela compra das empresas. Seriam pagos inicialmente dez milhões, ficando o restante para ser saldado em 25 anos, com um reinvestimento compulsório de 75%. A forte oposição que o acordo recebeu dos setores nacionalistas, que consideravam o preço de compra exorbitante, levou Goulart a manter em suspenso o negócio.

No governo Castelo Branco, foi constituída uma comissão para examinar a questão, integrada por representantes dos ministérios da Fazenda, do Planejamento, do Exterior e das Minas e Energia, sob a direção do presidente da Eletrobrás, Otávio Marcondes Ferraz. Os trabalhos da comissão encerraram-se em agosto de 1964, quando, em exposição de motivos conjunta, os ministros concluíram ser o acordo com a Amforp do interesse nacional e sua realização um inequívoco compromisso internacional. Acompanhava a conclusão um projeto enviado ao Congresso solicitando a garantia da operação pelo Tesouro, uma autorização à Eletrobrás para comprar as ações de propriedade estrangeira, o enquadramento da transação na Lei de Remessa de Lucros, a isenção de ônus fiscais e uma previsão de recursos para a Eletrobrás.

Apesar da oposição dos parlamentares do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), em particular do senador José Ermírio de Morais, o Congresso aprovou em outubro a solicitação do governo. No dia 14 foi sancionada a lei que autorizava a compra das empresas da companhia americana nas bases do acordo feito em 1963 e, finalmente, em 12 de novembro foi efetivada a transação em Washington. Em seguida, a USAID concedeu ao Brasil um empréstimo de 20 milhões de dólares para expandir a usina de Peixoto e o BIRD liberou um financiamento de 50 milhões de dólares para ampliar a capacidade das antigas subsidiárias da Amforp.

 

A exploração mineral e a indústria petroquímica

Retomando o problema da exploração e exportação de minérios, que fora objeto de intensa polêmica no governo João Goulart sobre a participação de capitais estrangeiros no setor, Castelo Branco aprovou em 1º de julho de 1964 a exposição de motivos do ministro das Minas e Energia, Mauro Thibau, que esboçava a política a ser implementada nesse campo. Ao mesmo tempo, reavivou-se a polêmica em torno do caso da Hanna Mining Company, proprietária da Mineração Novalimense, em Minas Gerais. Em 15 de junho de 1962, o governo Goulart determinara a cessação das atividades da Novalimense e a desapropriação de suas jazidas, o que levara a companhia a requerer mandado de segurança ao Supremo Tribunal Federal (STF).

Foi constituída depois da posse de Castelo Branco uma comissão interministerial integrada por Bulhões, Mauro Thibau, Roberto Campos, Daniel Faraco, ministro da Indústria e Comércio, Juarez Távora, ministro da Viação, e o general Ernesto Geisel, chefe da Casa Militar, incumbida de fornecer maiores subsídios à orientação aprovada para o setor de mineração. Entre outros, a comissão deveria examinar os seguintes pontos: aproveitamento imediato dos recursos minerais, regulamentação dos dispositivos legais imprecisos ou inoperantes, revisão do Código de Minas e o caráter supletivo da ação estatal.

A orientação governamental seria objeto de intensa crítica dos parlamentares oposicionistas, entre os quais Carlos Lacerda. A oposição criticava a participação privada, tanto nacional quanto estrangeira, no setor mineral, centrando seus ataques no exemplo da Hanna. Roberto Campos e Thibau foram acusados de terem interesses pessoais no caso, já que haviam pertencido à Consultec, empresa que avaliara o acervo da companhia mineradora adquirida pela Hanna em 1958 e que dera origem à Novalimense.

Em 23 de dezembro de 1964, aprovando o texto elaborado pela comissão interministerial, Castelo Branco sancionou o decreto que autorizava a participação de capitais privados na exploração do subsolo, além de estender ao capital estrangeiro o direito de participar de sociedades brasileiras interessadas no setor. Da iniciativa privada ficavam excluídas as reservas hidráulicas, a extração petrolífera, o carvão e os minerais empregados na produção de energia nuclear. A resolução do caso da Hanna foi atribuída ao STF, que, mais tarde, restituiria a decisão sobre a questão ao governo federal. Somente no governo Costa e Silva (1967-1969) o caso seria finalmente resolvido, com a anulação da suspensão das concessões da companhia.

Em inícios de 1965, o Grupo Executivo da Indústria Química (Geiquim) elaborou um plano para a exploração da petroquímica que praticamente estipulava o monopólio estatal. Bulhões e Roberto Campos, favoráveis à iniciativa privada, opuseram-se ao plano e foram vitoriosos, pois em 9 de julho Castelo Branco assinou um decreto — formulado pelo Conselho Nacional do Petróleo — definindo os rumos da política petroquímica de forma favorável à participação da iniciativa privada.

Em 1º de novembro de 1965, Bulhões participou da reunião ministerial que decidiu as questões finais relativas à reforma do cruzeiro. No dia 13, Castelo Branco anunciou a reforma do padrão monetário, instituindo o cruzeiro novo. Cada cruzeiro novo valia mil cruzeiros antigos.

A nova Constituição, promulgada em 24 de janeiro de 1967, incorporava inovações de ordem econômica sugeridas por Roberto Campos e Bulhões, como a introdução dos programas orçamentários obrigatórios. Para permitir sua execução foi estipulado que apenas o presidente da República poderia tomar a iniciativa de propor leis que se referissem a finanças ou que tivessem por conseqüência aumentar as despesas públicas.

Em março de 1967 Costa e Silva assumiu a presidência da República, deixando Bulhões o Ministério da Fazenda, para o qual foi nomeado Delfim Neto. A partir desse ano, Bulhões atuou como membro do CNE, do Conselho Monetário Nacional (CMN) e do Conselho Fiscal da Caixa Econômica Federal. Na área acadêmica, tornou-se por concurso catedrático da Faculdade de Economia e Administração da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), além de presidente do Instituto Brasileiro de Economia (Ibre) da Fundação Getulio Vargas. Foi presidente da Companhia Progresso do Estado da Guanabara (Copeg) de 1971 a 1973 e do Banco do Estado da Guanabara (BEG) de 1971 a 1974, durante o governo Chagas Freitas (1971-1975). Foi ainda presidente do Instituto Brasileiro de Mercados de Capitais até 1974.

Na condição de presidente do Ibre continuou a opinar sobre os rumos da economia, interferindo tanto na formação de gerações de economistas como criticando ou fazendo sugestões às políticas econômicas postas em prática pelos governos que se sucederam no âmbito federal. Foi assim que, em agosto de 1985, propôs ao governo do presidente José Sarney (1985-1990) que a única maneira de conter o crescimento da inflação seria o imediato controle do déficit público, o que implicaria eliminar todos os subsídios, o controle da emissão de moeda e a redução dos encargos financeiros e despesas das empresas estatais. Em janeiro de 1986, afirmou que a inflação cairia se o governo quisesse, bastando que as autoridades deixassem de corrigir previamente os orçamentos públicos com base numa projeção de inflação futura. Segundo Bulhões, com essa prática o próprio governo sancionava as expectativas inflacionárias ao aplicar a correção monetária projetada sobre orçamentos públicos.

No mês seguinte, foi implantado, pelo ministro da Fazenda, Dílson Funaro, o Plano de Estabilização Econômica, que se popularizou como Plano Cruzado por instituir uma reforma monetária que transformou o cruzeiro, decrescido de três zeros, em cruzado. Ele extinguia a correção monetária, além de acabar com os reajustes automáticos e diários no câmbio, tendo o dólar seu valor fixado em 13,84 cruzados. Bulhões parabenizou os esforços do governo em eliminar a correção monetária e por conseqüência a contenção do crescimento da dívida pública. Afirmou a necessidade do fim imediato de todos os subsídios para o sucesso do plano, embora tal medida provocasse num primeiro momento o reajuste de preços de alguns produtos. Em junho, Bulhões, já desesperançado com os rumos do plano econômico, afirmava que o Plano Cruzado atacara apenas os efeitos da inflação e da desvalorização da moeda, sem se ocupar das verdadeiras causas da inflação.

Ainda em junho, seu nome foi citado em investigação do Banco Central que apurava irregularidades no setor de crédito imobiliário do Banco do Estado do Rio de Janeiro, durante a gestão do governador Chagas Freitas. No mesmo mês o presidente José Sarney lamentou o envolvimento do nome de Bulhões nessas investigações e instou-o a permanecer no Conselho Monetário Nacional.

Em novembro de 1988, quando a inflação já havia voltado a crescer, Bulhões sugeriu uma política fiscal e monetária que cortasse os três zeros do cruzado, combinado-a com a suspensão automática da emissão de novos títulos pela Secretaria do Tesouro Nacional. Criticando a indexação da economia, afirmou que a correção monetária fora um instrumento imaginado para períodos de queda inflacionária — era para ser uma correção anual, e não para ser praticada diariamente, pois funcionaria como realimentadora da inflação.

Às vésperas do anúncio do Plano Verão, baixado em janeiro de 1989 por Maílson da Nóbrega, último ministro da Fazenda do governo Sarney, Bulhões defendeu a desindexação total da economia, com o fim da correção monetária, e a imediata recomposição das perdas salariais, salientando que qualquer congelamento de salário ou de preços seria desastroso para o país, podendo levá-lo à hiperinflação. Na prática, o plano econômico de Maílson, baseado num novo congelamento de preços e salários, determinou a reposição mensal da inflação e a instituição do cruzado novo no lugar do cruzado, cuja cotação foi estabelecida em paridade com o dólar americano. Foram ainda sancionadas a extinção da correção monetária e a diminuição nos prazos de crédito para a compra de automóveis e eletrodomésticos. A economia foi desindexada e manteve-se a política de juros altos.

Em fevereiro de 1989 foi lançado o Movimento de Convergência Democrática, reunindo personalidades de projeção nacional com o objetivo de influir na sucessão presidencial. Bulhões presidiu o movimento, que tinha entre seus signatários os ex-ministros Mário Henrique Simonsen e Ernâni Galveas, o ex-presidente do Banco Central Afonso Pastore e a escritora Raquel de Queirós. Enquanto presidente dessa agremiação, defendeu a antecipação da posse do novo presidente da República para janeiro de 1990, como maneira de impedir que a economia saísse de controle. Em sua avaliação existiam modificações urgentes a serem feitas no texto constitucional, principalmente no tocante aos repasses da receita tributária para estados e municípios.

Com a posse de Fernando Collor na presidência da República em 15 de março de 1990, o novo governo editou o Plano de Estabilização Econômica, conhecido como Plano Collor. Seu objetivo central era combater a inflação e reduzir o déficit público, mediante, entre outras medidas, a extinção de 24 órgãos e empresas estatais; a elevação do Imposto sobre Produtos Industrializados; o aumento da taxação sobre os lucros do setor agrícola; o fim dos subsídios à exportação; o restabelecimento do cruzeiro como moeda nacional; o congelamento de preços e salários; a fixação do câmbio; a redução da presença do Estado na economia, por meio da privatização de empresas estatais; a abertura econômica para o exterior, com a redução progressiva das alíquotas de importação. Uma medida provocou agitação na opinião pública: o bloqueio, por 18 meses, dos saldos em conta corrente e cadernetas de poupança que excedessem 50 mil cruzeiros.

Bulhões apoiou a disposição demonstrada pelo novo presidente de combater a inflação, porém dirigiu suas críticas ao que afirmava ser a excessiva imposição de restrições a empresários e banqueiros. No seu entender, o Plano Collor transferira a culpa do governo em relação à inflação para as elites, através de medidas compulsórias. Em maio do mesmo ano previa que o Plano Collor fracassaria, pois o governo não eliminara o déficit público. Em julho propôs que o governo começasse a liberar gradualmente os cruzeiros bloqueados como medida de emergência de combate à recessão.

Bulhões foi também membro do conselho técnico da Confederação Nacional do Comércio, do conselho consultivo do Instituto Brasileiro de Executivos Financeiros e do conselho de desenvolvimento econômico da Bolsa de Valores do Rio de Janeiro. Presidente da Mercedes-Benz do Brasil e diretor da Wilkinson Fiat Lux, Administração e Participação, presidiu também o conselho de administração da Ericsson do Brasil, o conselho de diretoria da União de Bancos Brasileiros (Unibanco) e o conselho técnico-consultivo do Banco de Investimento Credibanco. Foi consultor-técnico da Companhia Fiat Lux de Fósforos de Segurança e fez parte ainda do conselho consultivo do Banco Itaú de Investimentos e dos conselhos de administração do Comind — Banco de Investimentos, da Companhia Auxiliar de Empresas de Mineração (Caemi) e da Bayer do Brasil, Indústrias Químicas.

Recebeu os títulos de doutor honoris causa em economia pela Escola de Pós-Graduação em Economia da Fundação Getulio Vargas e de professor emérito da UFRJ. Foi ainda presidente da Fundação Orquestra Sinfônica Brasileira.

Faleceu no Rio de Janeiro em 13 de outubro de 1990.

Era casado com Ieda Silva de Bulhões, com quem teve quatro filhos.

Publicou Orientação e controle em economia (1941), À margem de um relatório — texto das conclusões da Comissão Mista Brasileiro-Americana de Estudos Econômicos (Missão Abbink) (1950), Economia e política econômica (1960), Dois conceitos de lucro (1969), Evolução do capitalismo no Brasil (em colaboração com Paulo Rabelo, Sebastião Marcos Vital e Ari Waddington, 1976) e Índice do crédito e do seguro (1978). Em sua homenagem foi publicada a coletânea de artigos Ensaios econômicos (1972), de autoria de Edmar Bacha e outros.

Cid Benjamin/Vilma Keller

 

 

FONTES:               ALMEIDA, J. Reforma; BANDEIRA, L. Presença; BLUME, N. Pressure; BULHÕES, O. Margem; CAFÉ FILHO, J. Sindicato; CONFERÊNCIA NAC. CLASSES PRODUTORAS. Carta; CONF. NAC. COMÉRCIO. 20; CONSULT. MAGALHÃES, B.; CORRESP. BANCO CENTRAL; CORRESP. CONF. NAC. COMÉRCIO; CORTÉS, C. Homens; COSTA, M. Cronologia; Desenv. e Conjuntura; Encic. Mirador; ENTREV. BIOG.; FIECHTER, G. Regime; Globo (14/10/90); INST. NAC. LIVRO. Índice; Jornal do Brasil (8, 18, 24, 30/7, 28/8 e 28/ 11/76, 24/3/77, 11/1/78); MELO, J. Reflexões; MIN. FAZ. Ministros; OLIVEIRA, F. Reformas; Panfleto (9/54); QUADROS, J. História; RICHARD NETO, G. Bancos; SILVA, H. História; SKIDMORE, T. Brasil; SOARES, E. Instituições; VIANA FILHO, L. Governo; Visão (11/3/74); VÍTOR, M. Cinco; YOUNG, J. Brasil.

 

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