DIVIDA EXTERNA

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Nome: DÍVIDA EXTERNA
Nome Completo: DIVIDA EXTERNA

Tipo: TEMATICO


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DÍVIDA EXTERNA
DÍVIDA EXTERNA

 

Antes da Segunda Guerra Mundial, embora de acordo com as precárias informações disponíveis o endividamento externo do se­tor privado no Brasil não fosse desprezível, o grosso da dívida externa era constituído por títulos da dívida pública federal, estadual, municipal e de órgãos públicos envolvidos nos esforços de valorização do café.  Não cabe insistir aqui na importância dos empréstimos públicos externos para o financiamento da implantação da infra-estrutura de exportação e para atender aos requisitos do rápido pro­cesso de urbanização, pois a partir de 1930, com a completa interrupção do lançamento de títulos da dívida pública externa, o proble­ma transformou-se.  Não se tratava mais de adotar políticas que assegurassem o fluxo de capitais associados à dívida pública, mas sim de adequar o pagamento do serviço da dívida à crônica escassez de divisas.

Em fins de 1930, a dívida pública externa brasileira totalizava 253 milhões de libras, dos quais 65% correspondiam a títulos britânicos, 30% a títulos norte-americanos e 5% a títulos franceses.  Todos os emprés­timos norte-americanos haviam sido contraídos entre 1922 e 1930, a taxas de juro mais elevadas e com menores prazos de amorti­zação do que os empréstimos mais anti­gos.  O serviço da dívida correspondia a cerca de 21 milhões de libras, o que equi­valia em 1929 a 18% e, em 1931, a 38% das exportações totais.

A deterioração da posição cambial brasi­leira a partir de 1929, devido à queda do va­lor das exportações e à interrupção dos flu­xos normais de capitais estrangeiros público e privados, tornou evidente que não seria possível manter o pagamento integral do ser­viço contratual.  Além disto, a depreciação cambial e a queda da arrecadação dos tribu­tos de importação aumentaram sensivelmen­te a proporção da arrecadação absorvida pelo pagamento da dívida (de 19% em 1929 pa­ra 32% em  1931).

O reajuste do serviço da dívida às reais possibilidades de pagamento da economia brasileira foi objeto de sucessivas negocia­ções entre 1931 e 1943.  Pelo menos até 1934, a política brasileira orientou-se no sen­tido de adequar o serviço à "capacidade de pagamento" da economia, o que, na prática, correspondia a cerca de 50% do saldo na conta corrente da balança de pagamentos.  A partir de 1937, com a interrupção do pa­gamento do serviço entre 1937 e 1940 e na negociação dos acordos de 1940 e 1943, tornou-se clara uma mudança de política, os compromissos relacionados à dívida sendo considerados de prioridade secun­dária em relação à manutenção a um nível considerado "adequado" de importações essenciais.

Em fins de 1931 o governo brasileiro deci­diu unilateralmente suspender o pagamento do serviço da dívida externa, obrigando os credores a negociar.  Desta negociação re­sultou o funding loan de 1931 através do qual o serviço da maior parte da dívida pas­sou a ser pago, por três anos, pela emissão de títulos especiais a 5%  aumentando-se assim o total da dívida em circulação.  O ser­viço de alguns empréstimos mais importantes continuou a ser pago, embora com paga­mentos de amortização e/ou juros reduzidos.  Este arranjo demonstrou ser desfavorável ao Brasil, pois continuou a aumentar o total da dívida em circulação, pagando-se juros grosso  modo equivalentes aos previstos contratualmente.

Em 1934, com o término do prazo de três anos do funding loan, foi negociado o esque­ma Osvaldo Aranha, realmente inspirado em idéias de sir Otto Niemeyer, que previa pagamento do serviço a uma escala reduzida, de um número maior de empréstimos.  Os empréstimos foram divididos em oito cate­gorias, sendo relativamente mais bem tratados os empréstimos melhor classificados.  O esque­ma, em princípio, vigoraria por quatro anos, prevendo-se pagamentos da ordem de oito milhões de libras ao ano.  O esquema previa não apenas o adiamento da amortizacão mas, também, a redução efetiva das taxas de juros contratuais pelo seu prazo de vigência.

Tanto no caso do funding loan, quanto do acordo de 1934 os interesses norte-ame­ricanos foram relativamente prejudicados, pois uma proporção maior de empréstimos em dólares foi classificada em categorias in­feriores.  Embora esta tendência possa ser explicada parcialmente pela maior importân­cia relativa dos empréstimos não-federais norte-americanos, não há dúvida de que a influência britânica na primeira metade da década foi uma importante razão para o mau tratamento dos interesses dos detentores de títulos norte-americanos.  Além disto, é perceptível que a maximização dos pagamen­tos financeiros era meta prioritária da política econômica internacional britânica, enquanto neste período os norte-americanos concentra­vam sua atenção em problemas de natureza comercial.

Em novembro de 1937, como conseqüên­cia do golpe que implantou o Estado Novo, decidiu-se suspender unilateralmente o paga­mento do serviço da dívida, apresentando-se como justificativa a impossibilidade de conciliar estes pagamentos com a manuten­ção das importações essenciais ao desenvolvi­mento econômico do país e o reequipamento das forças armadas.  Os pagamentos do ser­viço só foram retomados, sob pressão no­te-americana, com a negociação de novo acordo temporário em 1940 que previa, por quatro anos, pagamentos a uma escala equi­valente a 50% da escala de pagamentos do esquema Osvaldo Aranha.  Já então os ne­gociadores norte-americanos exerceram seu poder de barganha para corrigir algumas das "distorções" de acordos anteriores que eram consideradas particularmente lesivas aos seus interesses.

Em 1943, preocupado com a acumulação de saldos em libras inconversíveis em Lon­dres e antecipando que seria menos vanta­joso negociar a dívida externa em 1944, pois o Brasil acumulava rapidamente reser­vas cambiais, o ministro Artur de Sousa Cos­ta tomou a iniciativa de negociar um acordo permanente com os credores do Brasil.  O acordo previa redução considerável da dívida em circulação, resgatada a preços abaixo de 30% do valor nominal, liquidação de atrasa­dos e oferecia duas opções aos detentores de títulos brasileiros.  Em ambos os casos o serviço anual seria da ordem de oito milhões de libras, embora variassem as condições aplicáveis a diferentes empréstimos.  A negociação deste acordo, somada a resgates efetuados durante a guerra, permitiu a re­dução da dívida em circulação de um má­ximo de 283 milhões de libras em 1931 para 169 milhões de libras em 1945.  Os negocia­dores norte-americanos aproveitaram a oca­sião para corrigir as "distorções" ainda a seu juízo existentes quanto ao tratamento discriminatório dos empréstimos em dó­lares.  Cabe notar que no período 1945-­1950 resgates extraordinários da dívida pública externa configuraram importan­te modo de dispender libras bloqueadas que, por decisão britânica, não podiam ser utilizadas na importação de bens e ser­viços.

Ainda nos anos da guerra verificou-se importante aumento do fluxo de emprés­timos de supridores, especialmente agên­cias governamentais norte-americanas, que, juntamente com empréstimos em dinheiro, iriam constituir o grosso da dívida externa brasileira no período de pós-guerra.

 

Marcelo de Paiva A breu

colaboração especial

 

FONTES: ABREU, M. Dívida; BOUÇAS, V. Finanças.

 

 De 1945 a 1982

 

Após a Segunda Guerra Mundial, o endivi­damento externo do país passou por duas fases expansivas: a primeira, de mais curta duração, se estendeu de 1953 a 1961 e a se­gunda, iniciada após um interregno de sete anos, se prolongaria até 1982, diferindo da anterior não só pela distinta natureza da dívida e do próprio sistema financeiro inter­nacional como pelo seu ritmo de crescimento muitas vezes superior.  Entretanto, ambos os períodos têm em comum o fato de que os próprios encargos da dívida reforçara os dese­quilíbrios do balanço de pagamentos, contri­buindo para gerar crises cambiais profundas, seguidas de uma ruptura consubstanciada em renegociações com credores e institui­ções oficiais internacionais.  Também, em ambos os casos, a deterioração do perfil da dívida, com o acúmulo de compromissos de curto prazo, prenunciou a eclosão da crise.

 

Substituição de importações, industrialização pesada e dívida externa

 

Ao se encerrar o conflito mundial, as con­tas externas do Brasil encontravam-se em situação bastante favorável.  O montante da dívida externa havia sido contraído substan­cialmente nos 15 anos anteriores, reduzindo a carga de seu serviço para os anos vindouros.  As reservas acumuladas durante o período da guerra, devido aos reiterados superávits obtidos no balanço de pagamentos, chega­vam a cerca de 650 milhões de dólares em 1945.  No qüinqüênio que se seguiu, entre­tanto, começariam a se manifestar os dese­quilíbrios nas transações externas que, exa­cerbados no início da década de 1950, fariam o país voltar a recorrer a capitais de emprés­timo em escala crescente.

O liberalismo cambial do início do gover­no Dutra criou as condições para que a de­manda reprimida por importações, herdada do período da guerra, se convertesse numa expansão acumulada das compras externas em 1946 e 1947 da ordem de 170%.    E ape­sar dos controles cambiais estabelecidos a partir de meados de 1947, o rápido cresci­mento da produção industrial sustentou em elevado nível as importações nos anos subse­qüentes.  Não fora a tendência altista dos pre­ços do conjunto dos produtos de exporta­ção até 1948, seguida pela elevação espeta­cular das cotações do café no mercado inter­nacional a partir de 1949, e o país logo se teria visto ameaçado por um profundo es­trangulamento externo.  Mas a melhoria dos termos de intercâmbio tornou possível a obtenção de um ligeiro superávit nas contas correntes ao longo dos cinco anos.

Os desequilíbrios que então apareceram foram parciais, isto é, localizaram-se nas rejeições comerciais com as áreas de moeda conversível, mas nem por isso deixaram de ter importância.  Pelo contrário, deles resultaram o quase esgotamento das reservas em moeda conversível, o acúmulo de atrasa­dos comerciais no valor de 72 milhões de dólares, e o recurso a um crédito de 80 mi­lhões de dólares junto ao Federal Reserve Bank, para fechar o balanço de pagamentos em 1947.

Voltando aos resultados globais, e tendo em conta o conjunto do qüinqüênio, cabe assinalar que, com o superávit em tran­sações correntes e a utilização das reservas, logrou-se que as amortizações da dívida pre­existentes superassem os ingressos de novos empréstimos e financiamentos.  Disto decor­reu uma redução de mais de 10%  da dívi­da externa brasileira no período.

A continuidade da industrialização em ritmo acelerado manteve uma forte pressão por importações na primeira metade da dé­cada de 1950.  Era da natureza do processo de industrialização por substituição de im­portações, pelo qual passava o país à época, que à eliminação de uma série de produtos da pauta de importações correspondesse a entra­da de novos bens (intermediários e de capi­tal), bem como o aumento do nível global das compras externas, sendo este último fenômeno explicado pela expansão do pro­duto interno e seus efeitos sobre as impor­tações.

Além deste condicionante geral, o balan­ço comercial dos anos de 1951 e 1952 foi fortemente influenciado pelas expectativas criadas pela guerra da Coréia.  O receio de novas restrições da oferta internacional de produtos industriais e de matérias-primas levou a um afrouxamento dos controles de câmbio e as importações subiram para um patamar 80% superior ao verificado nos três anos precedentes.  As tensões cambiais que se vinham desenvolvendo, de modo parcial, desde 1946, desembocaram subitamente num imenso desequilíbrio externo, manifesto no déficit em transações correntes, que alcan­çou a cifra acumulada de um bilhão de dó­lares nestes dois anos.  Na ausência de influxos de capitais autônomos capazes de financiar uma parcela significativa deste déficit, o país incorreu em atrasados comerciais que so­maram 570 milhões de dólares, além de sofrer nova importante sangria em suas re­servas, que baixaram de cerca de 590 mi­lhões de dólares em 1950 para algo em torno de trezentos milhões de dólares em 1952.

Os atrasados comerciais seriam convertidos em dívidas nos dois anos seguintes, através de empréstimos arranjados com instituições oficiais e consórcios de bancos, com a finali­dade de saldar os compromissos com os ex­portadores de seus países e regularizar o ba­lanço de pagamentos brasileiro.  Através destas negociações o Brasil receberia, em 1953, empréstimos de trezentos milhões de dólares do Export and Import Bank (Exim­bank), de 158 milhões de banqueiros londrinos e de 28 milhões do Fundo Monetário Internacional (FMI).  Em 1954, mais duzen­tos milhões de dólares seriam obtidos de um grupo de bancos norte-americanos.  Ainda em 1954 seriam captados 48 milhões de dó­lares através de operações swaps, inaugurando então uma modalidade de operação finan­ceira de curto prazo, à qual se recorreria largamente alguns anos mais tarde.

Este conjunto de operações foi respon­sável pela duplicação da dívida externa brasileira no curto espaço de dois anos.  Ao finais de 1954, a posição devedora do  Brasil frente ao exterior já alcançava a casa de 1,3 bilhão de dólares.  E desta feita, a reversão do pro­cesso se tornara quase impossível.

De fato, dispondo-se de um baixíssimo nível de reservas, a única possibilidade de se conter a expansão da dívida seria através da obtenção de sucessivos e volumosos    superávits na conta comercial.  Teoricamente não seria uma façanha inviável, dado que o nível do endividamento não era então desproporcional em relação às exportações do país (a dívida líquida representava 56% seu serviço 12% das exportações, enquanto que posteriormente estes coeficientes passariam para, respectivamente, 210% e 40% em 1960, 150% e 54% em 1970 e 233% e 65% em 1980).  Mas a situação histórica concreta apontaria os limites desta alternativa: a evolução do mercado internacional para os produtos primários, a partir de meados da  década de 1950, foi bastante desfavorável penalizando duramente as exportações brasileiras.  Em particular, a tendência altista do preço internacional do café infletiu-se depois de 1954, dando início a uma baixa prolongada das cotações deste produto.  O valor das exportações brasileiras, e portanto capacidade de pagamento das importações de bens e serviços e amortização da dívida contraiu-se de imediato, ficando estagnada até meados da década de 1960.

Frente a este quadro, a continuidade do crescimento industrial acelerado na segunda  metade da década de 1950 implicaria, por sua pressão sobre as importações, a necessidade de se recorrer a novos aportes de capitais externos, que engrossariam o estoque da dívida externa do país.  A opção de fazer avançar o processo de industrialização, vale dizer, de dar um "salto" neste processo implantando a indústria pesada e integrando a estrutura produtiva do país, estava sujeita a este condicionante.  Assim, o Plano de Metas do governo de Juscelino Kubitschek teve que contar, para sua viabilização, com um esquema de financiamento externo, o qual dependia, evidentemente, não só de medidas internas de atração de capitais, mas também das condições de oferta do mercado financeiro internacional.

Do ponto de vista da atração de capitais, além das medidas favoráveis ao    investimento direto estrangeiro, como a Instrução 113 da Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc), legada pelo governo anterior, incentivou-se o ingresso de capitais de empréstimo através da concessão de câmbio de custo para o pagamento de juros e amortizações ao exterior.  Adicionalmente, através de oferecimento do aval do Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico (BNDE), facilitava-se o acesso do setor privado ao financiamento externo.

Por outro lado, a forte concentração de bens de capital na pauta de importações  permitiu que se recorresse largamente a supplier's credits (créditos de fornecedores  que constituíam a modalidade de crédito mais disponível nesta etapa do desenvolvimento do sistema financeiro internacional. Assim, o volume médio anual de empréstimos e financiamentos, que havia sido de 51 milhões de dólares na primeira metade da década, passou para 342 milhões de dólares no período 1956-1960;  e desta última cifra, cerca de 2/3 corresponderam ao financiamento da importação de equipamentos.

O influxo ampliado de capitais autônomos não foi, entretanto, suficiente para cobrir a crescente brecha que se abria nas tran­sações correntes do país, levando a que se lançasse mão de empréstimos de regulariza­ção do balanço de pagamentos: 37 milhões de dólares do FMI em 1957 e 195 milhões em 1958, dos quais 37 milhões do FMI, cem milhões do Eximbank e 58 milhões de ban­queiros norte-americanos.  Entretanto a con­cessão de novos empréstimos externos desta natureza, no ano seguinte, estava condiciona­da à aprovação pelo FMI de um programa de estabilização monetária, o qual foi elabo­rado por Lucas Lopes (ministro da Fazenda) e Roberto Campos (diretor do BNDE), e im­plementado a partir de fins de 1958.  As metas de crescimento chocavam-se, entretanto, com a execução de um rígido programa de esta­bilização, e o governo teria que fazer uma es­colha entre os dois objetivos em conflito.

A opção de Kubitschek pelo primeiro deles, e a sua decisão de romper as negocia­ções com o FMI em meados de 1959, tiveram como conseqüência o fechamento daqueles canais de crédito.  Não havia então outra al­ternativa senão recorrer a um outro tipo de financiamento compensatório - as swaps - ­para evitar que o estrangulamento externo comprometesse a consecução das metas internas.  Este mecanismo de financiamen­to tinha porém duas grandes desvantagens: seu custo para os cofres públicos, já que o go­verno arcava com o risco de câmbio, e seu prazo curto, que exigia permanentemente novas contratações destas operações para cobrir aquelas que venciam.  A deterioração do perfil da dívida, com a concentração de vencimentos no curto prazo, anunciava o desfecho da crise cambial.  Já em 1961, o novo governo deveria empreender uma renegociação da dívida externa brasileira.

Ao longo da década de 1950 o nível de endividamento externo havia se multiplicado  por cinco, lado a lado com importantes mudanças na sua composição e perfil.  Assim,  a dívida pública externa, que era o componente mais importante até os primeiros anos do pós-guerra, não chegaria a representar 5% do total do débito em 1960.  Em compensação outras modalidades ganharam peso, chegando a atingir, neste último ano, as seguintes participações no total: 45% da dí­vida estavam vinculados aos financiamentos de importações, cerca de 13% às swaps e 21% aos empréstimos compensatórios.

Observe-se que os dados da dívida externa do Brasil não são muito precisos para anos anteriores a 1967.  Observam-se discrepâncias importantes entre as informações utilizadas por autores diversos.  Estas divergências decor­rem não só da fonte primária International Financial Statistes (IFS) do FMI, relatórios da Sumoc, como também da abrangência do conceito de dívida externa.  Os dados aqui utilizados para o período 1956-1966 são oriundos dos relatórios da Sumoc e do Banco Central, e incorporam as dívidas de curto prazo (como as swaps) e outros débitos, co­mo aqueles pendentes após a extinção de acordos bilaterais.

 

A crise econômica e a estabilização

da dívida externa

 

De 1961 a 1967 a dívida externa brasi­leira manteve-se relativamente estável, com variações não muito grandes em torno de um patamar de pouco mais de três bilhões de dó­lares.  A crise econômica que o país atravessou no período permitiu a obtenção de supe­rávits substanciais na conta comercial, e por­tanto uma melhoria progressiva nas contas correntes.  Em particular, a política econômica posta em prática a partir de 1964, pe­los seus efeitos contracionistas sobre a de­manda agregada, e portanto sobre as impor­tações, acabou por gerar superávits comer­ciais superiores aos déficits em serviços, de mo­do que se logrou obter razoáveis saldos positivos em transações correntes durante três anos consecutivos (1964-1966).  Cessavam assim as pressões reais, ao nível do balanço de paga­mentos, para a expansão da dívida.

A primeira fase deste período, de 1961 a 1964, foi marcada por tensões nas relações externas. E as renegociações que acabaram se realizando, especialmente as de 1964, se por um lado contribuíram para a digestão da crise cambial precedente, por outro só fo­ram viabilizadas a partir da adoção de políti­cas internas com efeitos perversos sobre a pro­dução, emprego e salários.

Com a mudança de governo em 1961 e a aprovação pelo FMI do programa antiinfla­cionário de Jânio Quadros, o país voltou a ter acesso aos créditos compensatórios de or­ganismos internacionais. Conseqüentemente, abriu-se o caminho para negociar com os cre­dores externos o reescalonamento da dívida, tendo se chegado a um acordo com os euro­peus para a consolidação de obrigações ori­undas de supplier's credits.  Mas o quadro logo mudaria com a renúncia de Jânio e o governo Goulart se defrontaria com renovadas difi­culdades cambiais.  O retorno de tensões com o FMI, o Banco Mundial e o governo norte-­americano, e portanto o inevitável malogro da tentativa de um novo reescalonamento, levariam a uma progressiva asfixia cambial, em decorrência da dificuldade para renovar as dívidas que venciam, isto é, para manter o nível do endividamento.

Finalmente, após o movimento militar de 1964, o novo governo empreendeu uma se­vera política de estabilização, contando com o apoio dos principais organismos financei­ros internacionais.  Uma nova rodada de rene­gociação da dívida externa resultou então no reescalonamento de cerca de quatrocentos milhões de dólares - que deveriam vencer em 1964 e 1965 - junto a governos estran­geiros, fornecedores privados e instituições financeiras internacionais.  A crise cambial foi cedendo, em face da melhor distribui­ção das amortizações no tempo - aliviando a conta de capital - e das melhorias já men­cionadas nas contas correntes.

 

Crescimento com endividamento: a longa jornada e a crise

 

O ano de 1967 foi um período de transi­ção.  O desequilíbrio em conta corrente reapareceu, mas não foi financiado com in­gresso líquido de capitais de empréstimo, e sim através da utilização de reservas.  Estas se reduziram para duzentos milhões de dó­lares ao final do ano, ficando bem abaixo dos limites convencionais de segurança.  A prudência recomendaria o recurso a financia­mentos adicionais para recompor a liquidez internacional do país.  Nada porém estava a sugerir a expansão inusitada do endivida­mento externo que se processaria a partir de então; havia sim, é verdade, a conformação de condições extremamente propícias para o mesmo, derivadas de transformações ocorri­das no front interno e, principalmente, no externo.

As modificações no campo da legislação sobre capitais estrangeiros, com a criação de novos instrumentos legais, preparou o ter­reno internamente para a captação de gran­des massas de recursos sob a modalidade de empréstimos em moeda, isto é, operações de crédito sem qualquer vinculação com transa­ções comerciais.  A Lei nº. 4.131, de 3 de se­tembro de 1962, alterada pela Lei nº. 4.390, de 29 de agosto de 1964, que constitui a le­gislação geral sobre capitais estrangeiros, em­bora tratasse daquela modalidade de crédi­to, e assegurasse a remessa de rendimentos, não contemplava as operações de curto pra­zo. A Instrução 289 da Sumoc, de janeiro de 1965, autorizava empréstimos externos em moeda, para capital de giro, por prazos in­feriores a 360 dias; além do mais, garantia cobertura cambial para o retorno do prin­cipal.  Estando o crédito doméstico restrito pela política econômica em vigor, este ins­trumento serviu de válvula de escape para as empresas estrangeiras, que podiam assim dis­por de financiamento para suas operações cor­rentes. O mecanismo discriminava as empre­sas nacionais, já que estas não tinham acesso ao mercado financeiro internacional (por serem desconhecidas, não terem conta ban­cária em estabelecimentos estrangeiros etc.). Este tratamento diferenciado só seria repa­rado com o advento das resoluções 63 e 64, de agosto de 1967, através das quais os bancos comerciais, de investimento, e o BNDE fo­ram autorizados a captar recursos externos e repassá-los a tomadores nacionais, para financiamento de capital fixo ou de giro.  Mais tarde, com o aumento das facilidades para a captação de recursos de longo prazo no mer­cado internacional, foi extinta a Instrução 289 (pela Resolução 237, de outubro de 1972, do Banco Central), ficando a Lei nº. 4.131 e a Resolução 63 como os dois instru­mentos básicos de captação de empréstimos em moeda até os dias de hoje.

O condicionante externo de maior im­portância foi sem dúvida o desenvolvimento do mercado de eurodólares durante a década de 1960, e o impulso extraordinário que ga­nhou a partir do final da década e início da década de 1970, alimentado pelos déficits do balanço de pagamentos norte-americanos.  O excesso de liquidez levou os bancos que operavam neste mercado a buscar novos cli­entes e melhorar as condições dos empréstimos, esticando os prazos e reduzindo as taxas de juros.  O conjunto dos países atra­sados passava a ter acesso a créditos abun­dantes, a baixo custo, e sem as exigências e interferências na condução da política econô­mica características das operações com or­ganismos financeiros oficiais. A resposta positiva à atração exercida por estas condi­ções foi bastante. generalizada nos países em desenvolvimento.

A economia brasileira foi atrelada a esta trajetória expansiva dos fluxos financeiros internacionais, figurando entre as três maiores tomadoras de recursos no mercado de euro-­moedas ao longo da década de 1970.  Já no período 1968-1973, a dívida externa brasi­leira evoluiu rapidamente da cifra de 3,3 bi­lhões de dólares para 12,6 bilhões.  Sua com­posição passou, evidentemente por grandes mudanças, à medida que ganhava peso a dívi­da em moeda (62% do total em 1973 contra 28% em 1968) em detrimento daquelas re­sultantes de empréstimos compensatórios (2% em 1973 contra 29% em 1968), créditos de fornecedores (27% em 1973 contra 29% em 1968) e outras modalidades.

Apesar das elevadas taxas de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) entre 1968 e 1973, seria incorreto atribuir a disparada do endividamento às necessidades de financiamento externo da economia em expansão.  Com efeito, os influxos anuais de capitais de empréstimo superaram largamente os déficits em transações correntes, resultando numa ex­cessiva acumulação de reservas, as quais che­gam a atingir, em finais de 1973, o nível de 6,4 bilhões de dólares, suficiente para cobrir mais de um ano de importações à época.  Do aumento da dívida no período, 2/3 se desti­naram à formação de reservas, e não ao fi­nanciamento do déficit externo.

Outra explicação corrente para o fenô­meno é que os capitais externos, de longo pra­zo, supriam as deficiências do sistema finan­ceiro nacional, cujas operações eram predomi­nantemente de curto prazo.  Mas também este motivo seria insuficiente para explicar o ace­lerado ritmo de endividamento externo no período, seja porque boa parte dos créditos externos foi utilizada para o financiamento de capital de giro e para aplicações de cur­to prazo, seja porque a criação de recursos de longo prazo poderia ser promovida por instituições financeiras oficiais nacionais di­retamente, sem a passagem pelo crédito ex­terno.  Neste último caso, entretanto, a am­pliação do poder financeiro do Estado e o au­mento de sua capacidade de arbitragem sobre a destinação de recursos para o investi­mento seriam politicamente mais complicados do que delegar a tarefa alocativa às "forças impessoais do mercado".

Dada a diretriz acentuadamente pragmá­tica da política econômica de então, sob o comando do ministro Antônio Delfim Neto, e tendo em conta as condições altamente favoráveis do mercado financeiro internacio­nal, pode-se atribuir a opção pelo endivida­mento a uma combinação dos fatores acima mencionados.

Mas se é possível caracterizar o endivida­mento de 1968 a 1973 como resultado de uma escolha, o mesmo não se pode dizer do crescente recurso a capitais externos de em­préstimo a partir de 1974.  A dívida acumu­lada até 1973, montando a 12,6 bilhões de dólares, já começava, então, a ganhar uma di­nâmica própria: seu serviço (amortizações + juros) crescia rapidamente, e não podendo ser pago com exportações, era financiado com novas dívidas, as quais por sua vez ampliavam os encargos financeiros para os anos posterio­res, e assim por diante.

Esta tendência auto-expansiva da dívida foi imensamente agravada pelo choque do pe­tróleo em finais de 1973.  A quadruplicação dos preços deste insumo vital para a economia brasileira abriu uma enorme brecha no balan­ço comercial brasileiro.  A manutenção do flu­xo normal de importações essenciais de bens de serviços e do pagamento dos encargos fi­nanceiros exigiu a captação de enorme massa de recursos externos a partir de então, elevan­do a dívida para o nível de 43,5 bilhões de dólares em finais de 1978.

Pelo lado da oferta, a viabilização da ex­pansão do crédito ao Brasil, e aos demais países em desenvolvimento importadores de petróleo, se deu através da reciclagem dos ex­cedentes acumulados pelos países da Orga­nização dos Países Exportadores de Petró­leo (OPEP) promovida pelo sistema financei­ro privado internacional.  Esta intermediação financeira, que parecia estar resolvendo ade­quadamente os problemas resultantes dos acentuados desequilíbrios nas transações reais entre os países, começou a ser posta em xeque a partir do segundo choque do petróleo.

                As sucessivas elevações do preço do pe­tróleo após a revolução iraniana, compondo um aumento de 140% entre janeiro de 1979 e agosto de 1980, produziram novamente um grande impacto sobre o balanço de pagamentos brasileiro: o déficit comercial triplicou de­pois de 1978, ficando próximo da casa dos três bilhões de dólares em 1979 e 1980.  As expectativas do governo de que não haveria grandes problemas para se financiar o enorme déficit nas transações correntes se frustraram.  Imaginava-se que os superávits obtidos pela OPEP (cerca de 110 bilhões de dólares em 1980) teriam que ser reciclados, de uma maneira ou de outra, em direção aos países deficitários.

Entretanto, o sistema bancário internacio­nal recuou diante da possibilidade de inter­mediar aquela massa de recursos para os paí­ses deficitários, os quais já apresentavam ele­vados graus de endividamento.  O volume de passivos de curto e médio prazos empregados em aplicações de longo prazo cresceria perigo­samente em relação ao capital dos bancos.  Além do mais, tenderam a aumentar os controles dos bancos centrais dos países industrializados sobre os empréstimos internacionais que representassem alto risco.  Nesta conjun­tura de indefinição, as dificuldades para países como o Brasil aumentaram de maneira drástica.  Os bancos se retraíram, elevaram os spreads (comissões de repasse) cobrados nos empréstimos, e pressionaram o país para que recorresse ao FMI.

As autoridades da área econômica acaba­ram por adotar, a partir de finais de 1980, um conjunto de medidas de austeridade nos mol­des preconizados pelo FMI, sem entretanto firmar qualquer acordo de empréstimo com a instituição. A política recessiva posta em práti­ca teve como conseqüência a redução de 10% do produto industrial, a queda das importa­ções e a obtenção de um superávit de 1,2 bi­lhão de dólares no balanço comercial em 1981. O saldo comercial obtido já era, a esta altura, pouco significativo frente ao déficit de 13,1 bilhões de dólares do balanço de serviços, derivado fundamentalmente do pagamento de juros.  Entretanto, o restabelecimento da confiança da comunidade financeira inter­nacional desobstruiu os canais de financia­mento, permitindo novos influxos volumosos de capital de empréstimo.

Mas ao segundo choque do petróleo jun­taram-se novas circunstâncias extremamente danosas para o balanço de pagamento do país: a elevação brutal e persistente das taxas de juros internacionais a partir do último trimes­tre de 1979 e a queda acentuada dos preços dos produtos primários no mercado interna­cional.  De um lado aumentavam os encargos de juros na conta serviços, e de outro a recei­ta de exportação de primários era afetada. E mais, à medida em que a crise foi paralisando os mercados das regiões subdesenvolvidas, as vendas externas de manufaturados foram duramente atingidas.  Com seus diversos com­ponentes afetados, as exportações brasilei­ras sofreram, em 1982, a sua primeira con­tração (-13%) em 15 anos, e justamente no momento em que se tornava mais grave o déficit em serviços.

Nesse ano, o presidente João Batista Fi­gueiredo revelou que a dívida externa do país ascendia a 80 bilhões de dólares, cifra muito superior a até então estimada, já que, pela primeira vez, se computavam também os débitos de curto prazo.  De fato, ao final do ano, segundo dados do Banco Central, essa cifra era igual a 83,3 bilhões de dólares, dos quais 13,6 bilhões constituídos de com­promissos de curto prazo.

Começavam a se delinear os contornos de uma crise cambial sem precedentes.  A circuns­tância decisiva para sua precipitação foi o grande abalo sofrido pelo sistema financeiro internacional em conseqüência das sucessivas renegociações das dívidas de países que se tornavam insolventes, incluindo importantes devedores como a Polônia, e que culminou com a declaração da moratória mexicana em agosto de 1982. À fracassada reunião anual do FMI, nos primeiros dias de setembro, se­guiu-se uma virtual paralisação do mercado financeiro internacional. As reservas brasilei­ras esgotaram-se rapidamente e as autorida­des da área econômica recorreram a diversos expedientes de emergência, incluindo-se a contratação de empréstimos de curto prazo junto a entidades oficiais (BIS, Tesouro Ame­ricano) e consórcio de bancos privados.  A dívida de curto prazo, que já vinha crescendo desde a ocorrência das primeiras dificuldades em 1980, foi engrossada por cerca de quatro bilhões de dólares no último trimestre de 1982.  O perfil da dívida deteriorava-se rapi­damente, aprofundando a crise cambial.

Finalmente, em novembro de 1982, o Bra­sil recorreu ao FMI, solicitando empréstimos num valor total de aproximadamente seis bilhões de dólares.  E com o apoio deste organis­mo, os ministros Delfim Neto e Ernâni Gal­veias, juntamente com Carlos Langoni, presi­dente do Banco Central, reuniram os princi­pais credores externos do país a 20 de dezem­bro, em Nova Iorque, para apresentar o plano de renegociação da dívida externa brasileira.

Chegava ao fim o "ciclo" de endividamen­to iniciado 15 anos antes; mas a crise cambial ainda haveria de ter seus desdobramentos, seja porque a enorme carga de juros conti­nuou a pesar sobre o balanço de pagamentos (por não ter sido objeto da renegociação), se­ja porque o reescalonamento limitou-se às amortizações a vencerem em 1983, ou ainda porque as metas do balanço de pagamentos e do fluxo de caixa, que serviram de base para as negociações, foram mal dimensionadas.

 

Francisco Eduardo Pires de Sousa

colaboração especial

 

FONTES: BANCO CENTRAL DO BRASIL. Relatório; BATISTA JÚNIOR P. Partici­pação; Conjuntura Econômica (11/77); DO­ELLINGER, C. Política brasileira; DONNEL­LY, J. External; MALAN, P. Política; SKI­DMORE, T. Brasil;  WELLS, J. Endividamento; WELLS, J. Eurodólares.

 

 

De 1983 a 1999

 

A guerra das Malvinas, em maio de 1982, e a moratória mexicana, em agosto, selaram o fim do ciclo de desenvolvimento com endividamento inaugurado em 1968. A contração de liquidez nos mercados financeiros internacionais se iniciara ainda ao final de 1979, com a nova política monetária americana, que iria elevar as taxas de juros em dólares a níveis sem precedentes, impondo ônus insuportável sobre o balanço de pagamentos brasileiro.  Em março de 1980 a Libor (taxa interbancária do mercado de eurodólares) chegou a 18,7%a.a., e em dezembro, a Prime Rate americana estava a 20,2 %a.a.

Entre junho e julho de 1982, verificou-se uma corrida sobre os depósitos interbancários das agências e subsidiárias de bancos brasileiros nos centros financeiros internacionais, importante fonte do financiamento externo brasileiro.  A pressão aguda dos saques, que atingiu principalmente os bancos oficiais - Banco do Brasil e Banespa - pôde ser enfrentada, mas a drenagem de depósitos continuou ao longo do segundo semestre, conjugada à retração, agora, também, das linhas de crédito comerciais, tudo isso se somando à completa paralisação das operações de médio prazo, a partir de setembro. 

A presença daqueles bancos no exterior havia crescido consideravelmente desde 1979, passando a constituir fonte significativa de créditos num período em que o processo de financiamento externo era crescentemente difícil.  Captavam depósitos interbancários de até seis meses no mercado de euromoedas, e os reciclavam em operações de oito anos no Brasil.  Daí a sua fragilidade quando se explicitou a crise, tendo a situação dessas agências se tornado um ponto particularmente vulnerável para as autoridades brasileiras durante o longo período de dificuldades financeiras externas que se seguiria.

O déficit do balanço de pagamentos em transações correntes, que se havia reduzido em 1981 para US$ 11,4 bilhões, voltara a aumentar em 1982, para US$ 16,3 bilhões (6 % do PIB).  A dívida externa líquida em dezembro de 1981 correspondia a 259% das exportações de bens e serviços do mesmo ano, atingindo 370% em dezembro de 1982.  Nesse último ano, o pagamento de juros absorvia 53% das exportações de bens e serviços.

A conjugação de fatores externos adversos, na esteira do segundo choque do petróleo, era realmente extraordinária, mas o Brasil, como ademais o restante da América Latina, estava pagando também o preço da imprevidência.  O programa de ajustamento macroeconômico, iniciado em março de 1979, fora interrompido em agosto, quando o ministro Mário Henrique Simonsen deixou o governo.  Somente em 1981 a política econômica voltou a ser restritiva, porém aí já era tarde e a conjuntura internacional negativa para as exportações.

Sob tal conjunto de circunstâncias, as reservas internacionais caíram a níveis críticos, e, na iminência de uma crise cambial, o governo brasileiro, em 20 de novembro de 1982,  recorreu ao Fundo Monetário Internacional (FMI).  Simultaneamente, orquestrou um conjunto de medidas emergenciais para evitar inadimplências, ganhando tempo até que um pacote de refinanciamento mais abrangente pudesse ser montado com o sistema bancário internacional, responsável por aproximadamente 3/4 do endividamento global do País.

Com o apoio do Tesouro americano e do Federal Reserve Bank de Nova Yorque, o  Banco Central estruturou,  em conjunto com os principais bancos credores, uma “rede de segurança” (safety net) para fechar as posições diárias de caixa das agências externas, basicamente dirigida ao Banco do Brasil, de longe o mais exposto e maior credor externo individual do País.  Ao mesmo tempo, montou um pacote de empréstimos-ponte, que atingiram US$ 3,7 bilhões, sendo US$ 0,9 bilhão do Tesouro americano (ingressos brutos de US$ 1.480 milhões e repagamentos no próprio exercício de US$ 604 milhões), US$ 500 milhões do Bank for International Settlements (BIS) e US$ 2,3 bilhões dos próprios bancos comerciais.  Os adiantamentos do governo americano e do BIS eram contra os saques futuros do FMI, enquanto os dos bancos, ou seriam descontados de desembolsos relativos a empréstimos contratados mas não desembolsados em 1982, ou de suas participações no pacote de dinheiro novo do acordo de reestruturação da dívida que então se desenhava para 1983.

Este acordo, denominado Plano Brasileiro de Financiamento - Fase I, veio a ser anunciado à comunidade financeira internacional em reunião no Hotel Plaza em Nova Iorque, no dia 20 de dezembro de 1982, tendo sido concluído e assinado em 25 de fevereiro de 1983.  Do acordo constavam quatro projetos, a saber: Projeto 1 - dinheiro novo para financiamento do déficit em transações correntes, no valor de US$ 4,4 bilhões; Projeto 2  -  refinanciamento das amortizações vincendas em 1983, da dívida bancária de médio prazo registrada no Banco Central; Projetos 3 e 4 -  representavam apenas promessas, sem compromisso, de manutenção das linhas de crédito comerciais (Projeto 3), e interbancárias (Projeto 4).

Não obstante todos esses esforços, os atrasos de pagamentos ao exterior já em fevereiro de 1983 foram inevitáveis. Como recurso de última instância, o governo promoveu uma maxidesvalorização cambial de 30% em 21 de fevereiro.

A primeira tranche do dinheiro novo dos bancos, no valor de US$ 2,5 bilhões, chegou a ser desembolsada em março, mas a drenagem das linhas de curto prazo, comerciais e interbancárias, persistiu ao longo do primeiro semestre, e os atrasos de pagamentos se acumularam, tendo alcançado US$ 1,1 bilhão em julho.  Tal situação requeria urgente ordenação normativa, materializada na Resolução 851, de 29 de julho de 1983, do Conselho Monetário Nacional, que consagrou a centralização absoluta do mercado de câmbio e fixou critérios de prioridade para liberação das remessas, em função da disponibilidade de divisas.

Em junho de 1983, à medida em que prosperavam as negociações com o FMI para reformulação do programa inicial, aprovado em fevereiro, mas rapidamente ultrapassado, inclusive pelas novas circunstâncias decorrentes da maxidesvalorização, o governo brasileiro instituiu o Comitê Assessor dos Bancos - Bank Advisory Committee for Brazil - composto pelos 14 principais bancos credores, sob a presidência de William Rhodes, representando o Citibank.  Este comitê coordenou todo o longo processo de reestruturações da dívida externa bancária, até sua conclusão, com o acordo de 1993, sob a égide do Plano Brady.

Trabalhando de forma coordenada com o comitê, o Banco Central logrou deter a hemorragia de linhas de curto prazo durante o segundo semestre de 1983; em novembro, o FMI aprovava o novo programa econômico e o governo brasileiro celebrava acordo com o Clube de Paris envolvendo as dívidas junto aos credores oficiais, por financiamentos ou garantias de financiamentos de importações brasileiras, que representavam cerca de 15% da dívida global. O contrato compreendia o reescalonamento de principal e juros vencidos e vincendos, de agosto de 1983 a dezembro de 1984.

Em janeiro de 1984 foram assinados os instrumentos relativos à Fase II do Plano Brasileiro de Financiamento, com dinheiro novo de US$ 6,5 bilhões (Projeto A ou Credit and Guaranty Agreement) e contratos formais de compromissos de manutenção das linhas comerciais (Projeto C ou Trade Commitment Letter) e interbancárias (Projeto D ou Interbank Commitment Letter), além do reescalonamento das prestações de principal vincendas durante o ano (Projeto B ou Deposit Facility Agreement - DFA).

Entre 1983 e 1984 a situação econômica apresentou sensível melhora, com a recuperação da atividade econômica internacional, tendência favorável dos termos de intercâmbio, reação surpreendente das exportações e redução das importações, tanto por força da retração econômica de 1983 (queda de 2,9% no PIB), quanto por expansão da produção doméstica substitutiva. Em 1984 o PIB cresceu 5,4%, os pagamentos ao exterior foram devidamente regularizados, a Resolução 851 revogada em março, e as reservas internacionais restabelecidas em US$ 12 bilhões.  O balanço de pagamentos em transações correntes equilibrou-se, após um déficit de US$ 6,8 bilhões, em 1983.

A crise, entretanto, cobrava o seu preço.  A queda acumulada do PIB no triênio 1981-1983 foi de 6,3%, e a contrapartida do equilíbrio externo acabou sendo o agravamento de desequilíbrios internos, dadas as limitações para o ajuste fiscal. A taxa de inflação duplicou,  passando da faixa de 100%a.a., em 1982, para 211%a.a. em 1983, e 224%a.a em 1984, intensificando-se as insatisfações sociais.

O programa econômico acertado em novembro de 1983 com o FMI tropeçava em descumprimentos das metas fiscais e monetárias, que por fim contribuíram para embargar a requerida manifestação formal daquele organismo, com vistas à celebração de um acordo multianual de reescalonamento da dívida junto aos bancos.  Tal acordo refinanciaria os vencimentos de principal de 1985 a 1991, inclusive os da Fase I vincendos no período, com 16 anos de prazo e sete de carência.  Tratava-se do mais ambicioso pacote de reestruturação até então concebido, que abriria caminho para um contrato análogo com os credores oficiais, e que estava muito próximo do fechamento em janeiro de 1985.

Entretanto, a recusa do FMI em emitir um documento inequivocamente positivo sobre os progressos na reformulação do programa econômico, em virtude dos acidentes de percurso anteriores, aliados a naturais incertezas em relação às diretrizes do novo governo que assumiria em março, frustrou a consecução do projeto. Os bancos, representados pelo Advisory Committee, não aceitaram a proposta brasileira de seguir adiante, mesmo sem o suporte do Fundo, com base em compromisso do presidente eleito, Tancredo Neves, de que o Brasil honraria os contratos que estivessem assinados.

Assim, o novo governo, que acabou chefiado pelo vice-presidente, José Sarney, em virtude do falecimento de Tancredo Neves, tomou posse com toda a questão financeira externa em aberto.  Não havia programa econômico com o FMI em andamento, e o acordo com os bancos estava sendo objeto de prorrogações trimestrais ad hoc, para os Projetos B, C e D, que envolviam rolagens do principal das dívidas de médio e de curto prazo.  Com o Clube de Paris, o acordo de 1983 alcançava apenas os vencimentos até dezembro de 1984, estando, portanto, vencido.

A liquidez internacional, por outro lado, continuava apertada e as taxas de juros (Libor e Prime) ainda elevadas, embora houvessem caído substancialmente em relação aos valores extravagantes do início da década.  Os fluxos espontâneos de capitais não ressurgiram, de modo que o Brasil teve que continuar mantendo o equilíbrio da conta corrente, sustentando pesadas transferências de recursos reais ao exterior, que atingiram 5,45% do PIB em 1985 (2,7% em 1983, e 6,24% em 1984).

O custo interno foi alto, com aumento das pressões sobre as finanças públicas. O grau de compromisso com o ajuste fiscal havia se reduzido, inclusive pelas circunstâncias políticas da redemocratização plena, com a liberação de forças sociais de conteúdo reivindicatório. 

Por outro lado, o discurso oposicionista, desde 1983, dava destaque aos ônus daquelas transferências de recursos reais, exigindo uma postura soberana na condução das negociações da dívida externa.  A idéia era de que o equilíbrio econômico dos contratos relativos ao endividamento externo do ciclo 1968-1982 repousava em dois pressupostos: a manutenção de um nível razoável das taxas de juros, e a possibilidade de refinanciamentos, tanto do principal como de pelo menos parte dos juros, ou seja, de rolagem da dívida. Seria claro para toda a comunidade financeira internacional que os prazos de maturação, implícitos nos projetos de desenvolvimento econômico financiados pelos empréstimos, eram muito mais longos que os prazos indicados nos contratos específicos.  Portanto, não se podia esperar que o Brasil já dispusesse de bases econômicas suficientemente sólidas para amparar megasuperávits na balança comercial, que viabilizassem aqueles níveis exagerados de transferência de recursos reais.  Assim, quebradas as bases de sustentação dos contratos, o Brasil poderia, retirando-se de um mercado financeiro com o qual não conseguia mais operar em bases comerciais correntes, colocar soberanamente seus termos para os pagamentos da dívida externa, subordinando-os aos objetivos de equilíbrio interno - crescimento sem inflação.

Representantes dessa corrente de pensamento passaram a ter assento e influência no governo Sarney. A unicidade de comando da política financeira externa que vigorara até então, com uma perfeita coordenação política entre os ministros Ernâne Galvêas, da Fazenda, e Delfim Neto, do Planejamento, foi quebrada.  Entre março e agosto de 1985 desenvolveu-se uma luta de bastidores entre o ministro da Fazenda, Francisco Dornelles, defensor da estratégia de não-confrontação, em prática desde 1982, e João Sayad, ministro do Planejamento, em torno de quem se aglutinaram os grupos confrontacionistas.  No final de agosto Dornelles demite-se, sendo substituído por Dilson Funaro, industrial paulista vinculado às alas mais radicais das teses de confrontação.  A política econômica se tornou ainda menos contracionista, as pressões inflacionárias se agudizaram  no final de 1985, e a taxa de inflação atingiu 17,8% ao mês, em janeiro de 1986.

Em 1o de março de 1986 foi lançado o Plano Cruzado. Concebido para quebrar a inércia da inflação, exigia, para ter êxito, que a estrutura de preços relativos, que viesse a se formar com a estabilização monetária, fosse compatível, simultaneamente, com o equilíbrio fiscal interno e com a sustentação do equilíbrio de transações correntes, dado o persistente bloqueio do fluxo de recursos financeiros externos. Exceto por uma suspensão unilateral de pagamentos, não havia, portanto, alternativa à sustentação dos patamares anteriores de transferências de recursos reais ao exterior, o que exigiria um conjunto de políticas restritivas, no âmbito fiscal, monetário, creditício e salarial. 

Isto não ocorreu, a taxa de câmbio valorizou-se e o déficit de transações correntes alcançou US$ 5,3 bilhões em 1986. As reservas internacionais caíram a níveis críticos e, em 20 de fevereiro de 1987, o governo brasileiro declarou moratória nos pagamentos de juros da dívida bancária de médio prazo, num movimento de clara confrontação à comunidade financeira internacional. Assim, durante a gestão do ministro Funaro, entre setembro de 1985 e fins de abril de 1987, cristalizou-se uma situação de impasse com os credores privados e oficiais e com o FMI. 

Não obstante, os vencimentos de principal da dívida bancária continuavam  sendo retidos desde janeiro de 1985, com base em extensões ad hoc dos acordos de 1984. Em fevereiro de 1986 fechara-se um acordo com os bancos (assinado em julho), para regularização dos valores relativos a 1985, e reconhecimento das retenções de 1986, que seriam mantidas como depósitos transitórios junto ao Banco Central até abril de 1987.  No mesmo contrato, estendeu-se o prazo de validade da Trade Commitment Letter e da Interbank Commitment Letter até março de 1987.  Previu-se, ainda, que as agências de bancos brasileiros no exterior começariam a receber amortizações de principal, ficando dispensadas das retenções do DFA, como forma de melhorar a sua liquidez e aliviar as pressões no Projeto D. Finalmente, este foi o primeiro acordo de reestruturação de dívida que dispensou o aval do FMI.

Embora sem qualquer base contratual, o governo brasileiro continuara retendo o valor de principal e juros dos credores oficiais vencidos a partir de 1º de janeiro de 1985,  por analogia com o esquema acertado com os bancos. O Clube de Paris, entretanto, manifestou seu descontentamento com o que considerava um tratamento discriminatório, de vez que os bancos tinham retidas apenas as parcelas de principal, enquanto, dos credores oficiais, o Banco Central bloqueava também os juros.

No início de 1986, o governo brasileiro comunicou ao Clube de Paris que os montantes retidos entre 1º.de janeiro de 1985 e 30 de abril de 1986 seriam pagos em nove anos e meio, com cinco de carência e down-payment de 15%, sendo 9% de imediato, em junho, e os restantes 6%, em duas parcelas, uma em dezembro e outra em junho de 1987.

Esta medida unilateral foi tomada após o malogro de reuniões em Paris, onde  se encontrou posição absolutamente fechada do Clube quanto à necessidade de um acordo prévio com o FMI, para quaisquer conversações de reescalonamento da dívida.

A partir de 1º de maio o Brasil passou a liberar as parcelas de juros das prestações vincendas, continuando a reter o principal e, em junho, pagou pontualmente a primeira prestação do down-payment. Porém, as agências de financiamento de exportações dos países industrializados continuavam fechadas para novos créditos ao Brasil, e não assinaram nenhum contrato bilateral que legitimasse as condições estabelecidas unilateralmente em abril. No caso do Clube de Paris, ao contrário dos bancos, o governo fechava um acordo genérico (“agreed minute”), no qual se determinava o período de consolidação, o prazo e a carência do reescalonamento. Bilateralmente o Banco Central negociava, com cada agência específica (Eximbanks e agências de seguros de crédito de exportação), as taxas de juros.

Entretanto, entre abril e dezembro de 1986, o Clube de Paris paulatinamente passou a mostrar maior flexibilidade nos contatos com o governo brasileiro, no sentido de celebrar um acordo formal, dispensando o programa econômico com o FMI, a exemplo do que tinha sido assinado com os bancos em julho. Em janeiro de 1987 finalmente chegou-se a um entendimento, tendo sido assinada uma agreed minute relativa à Fase II, com a seguinte estrutura: 100% da dívida vencida e não paga entre 1º de janeiro de 1985 e 31 de dezembro de 1986, referente a contratos firmados ou concluídos anteriormente a 31 de março de 1983, seria liquidada em seis parcelas semestrais, a partir de 1º de janeiro de 1990; os juros retidos seriam pagos em três parcelas semestrais, vencendo-se a primeira em 30 de junho de 1988; os vencimentos de principal do 1º semestre de  1987 seriam reprogramados nas mesmas condições do primeiro ponto, sob a condição de manifestação positiva do FMI quanto ao andamento da política econômica brasileira.

De resto, 1987 foi um ano de transição para saída da situação de moratória, com vistas aos novos pacotes de reestrututração que seriam assinados em 1988, com os bancos (Fase IV), e com o Clube de Paris (Fase III).

Ao final de abril, desgastado pelo fracasso do Plano Cruzado, pelo recrudescimento da inflação e pela confrontação com o establishment financeiro internacional, Funaro foi substituído na pasta da Fazenda por Bresser Pereira. O novo ministro, embora comungasse com as idéias de que os termos de reestruturação da dívida externa teriam que se alterar profundamente, de forma a tornar os acordos viáveis, não era partidário da confrontação aberta. Entendia que seria possível persuadir os credores da impossibilidade prática de levar adiante políticas econômicas que implicassem em transferências de recursos reais ao exterior superiores a 2 ou 3% do PIB, ano após ano. Ainda mais, não havia perspectivas de que os mercados financeiros internacionais voltassem tão cedo a se abrir para créditos novos à América Latina. Aliás, este bloqueio persistente é que, basicamente, fizera a balança pender para o lado mais confrontacionista em 1985. Bresser defendia a idéia de securitização da dívida externa, mediante emissões de bônus com um deságio, de forma a permitir uma efetiva redução da dívida. Entretanto, lançado prematuramente e sem estar devidamente acompanhado de complementos que reforçassem as garantias e a liquidez da dívida, o conceito foi rechaçado pelo Tesouro Americano.

Finalmente, após marchas e contramarchas, assinou-se em dezembro de 1987 um acordo com os bancos para regularizar o pagamento de juros em mora, conseqüência da moratória - o Interim Financing Agreement (IFA) - no montante de US$ 3 bilhões, equivalente a 2/3 dos juros atrasados. O restante, US$ 1,5 bilhão, foi liquidado à vista.

Em dezembro, Bresser deixou o Ministério da Fazenda. As tentativas de persuasão junto ao establishment financeiro internacional resultaram infrutíferas, o plano de estabilização, lançado em junho, deteve transitoriamente as pressões inflacionárias, mas esbarrou nas restrições de balanço de pagamentos e na insuficiência de compromisso fiscal do governo.

O novo Ministro da Fazenda, Maílson da Nóbrega, retornou aos termos de renegociação da dívida externa pré-1985, tendo liberado desde logo os fluxos de juros bancários vincendos, com o objetivo de iniciar um processo de recuperação da credibilidade do país, seriamente afetada pela moratória de 1987. Em junho de 1988, chegou a um acordo abrangente com o Comitê dos Bancos, que veio a ser assinado em setembro, obtendo o respaldo de um novo programa econômico avalizado pelo FMI. As negociações foram difíceis, mas lograram êxito, inclusive pela introdução de novos conceitos, como por exemplo, o estabelecimento de princípios que impediam o arresto sumário das reservas internacionais do Brasil em caso de eventuais inadimplências.

Eram óbvias as inviabilidades, tanto do acordo, como do programa econômico. Os mercados financeiros internacionais continuavam paralisados e, portanto, as transferências de recursos reais requeridas iriam novamente esbarrar nas limitações fiscais, gerando tensões inflacionárias desestabilizadoras. O cenário político não favorecia restrições ao consumo interno, de sorte que, nove meses depois das assinaturas, em julho de 1989, o acordo já estava em default, com outra interrupção dos pagamentos de juros da dívida bancária e dos compromissos com o Clube de Paris, em meio a fortes desequilíbrios macroeconômicos internos e externos. Contudo, os acordos de 1988 foram importantes para reordenar, ainda que transitoriamente, as relações financeiras externas do País.

O dinheiro novo dos bancos foi limitado a US$ 5,2 bilhões, dos quais US$ 3 bilhões eram apropriados contra os desembolsos do IFA, de dezembro de 1987. A Trade Commitment Letter e a Interbank Commitment Letter foram prorrogadas por dois anos e meio, até abril de 1991, quando puderam ser finalmente extintas, num contexto já de maior liquidez nos mercados financeiros internacionais, que voltavam a se abrir para a América Latina, prenunciando o encerramento dos anos da crise.

O antigo Deposit Facility Agreement (DFA), que tratava do reescalonamento dos valores do principal da dívida, transformou-se em Multi-Year Deposit Facility Agreement (MYDFA), tendo sido, de acordo com Cerqueira, “reescalonadas as parcelas de principal dos compromissos de natureza financeira devidos às instituições financeiras no exterior com vencimentos no período de 1º.01.87 a 31.12.93, inclusive aquelas relacionadas aos contratos de dinheiro novo de 1983 e 1984 e, ainda, aos recursos já estruturados relativos aos anos de 1983 (Fase I), 1984 (Fase II) e 1985 (Fase III)”. Os montantes relativos a 1986 haviam ficados depositados no Banco Central com vencimento no ano seguinte, e, portanto, passaram a integrar o principal de 1987.

O prazo de amortização foi fixado em 20 anos, em parcelas semestrais crescentes, com início em março de 1995.

A agreed minute assinada com o Clube de Paris em janeiro de 1987 previa a reestruturação do principal do primeiro semestre daquele ano, condicionada a alguma forma de manifestação pública do FMI quanto aos avanços da política econômica de estabilização. Isto jamais ocorreu, de modo que esses valores passaram a ser considerados atrasados de pagamentos. Durante o restante do exercício de 1987 e em 1988, o Brasil continuou pagando juros dos credores oficiais e retendo as parcelas de principal. Nesse sentido, portanto, a moratória de 20 de fevereiro de 1987 jamais se estendeu ao Clube de Paris.

Assim, a agreed minute de 29 de julho de 1988, três dias depois da aprovação pela diretoria do FMI do novo acordo stand by, contemplou o seguinte esquema, reproduzido por Cerqueira, para as parcelas de principal e juros relativas às obrigações contraídas anteriormente a 31 de março de 1983: “100% das parcelas de principal devidas de 1º.08.88 a 31.03.90 (período de consolidação): repagamento em dez prestações semestrais, sendo a primeira em 1º.04.95 e a última em 1º.10.99; 70% das parcelas de juros devidas de 1º.08.88 a 31.03.90: repagamento em dez prestações semestrais, sendo a primeira em 1º.04.95 e a última em 1º.10.99; 30% das parcelas de juros devidas de 1º.08.88 a 31.03.90: repagamento em duas parcelas (1º.04.90 e 1º.04.91); 100% das parcelas de principal devidas até 31.07.88 - incluindo valores de principal de 1º.01.87 a 30.07.87 - (atrasados): repagamento em dez prestações semestrais, sendo a primeira em 1º.08.93 e a última em 1º.02.98”.

A nova moratória iniciada em julho de 1989 não teve o caráter de confrontação da anterior, a de 1987. A interrupção de pagamentos se deu num contexto de restrições políticas que supostamente dificultavam a implementação dos ajustes internos necessários ao serviço regular da dívida externa.

De mais a mais, a eleição do novo presidente e o anúncio de sua política econômica é que iriam definir a questão financeira externa. Nada mais se esperava do governo em exercício, exceto que evitasse o caos de uma hiperinflação aberta até março de 1990.

Em julho de 1990, missão do FMI visitou o Brasil para iniciar os contatos com vistas a novo acordo de respaldo à política econômica, que cobrisse o último trimestre do ano e o exercício de 1991.  Em outubro, delegação do governo reabriu conversações com o Comitê dos Bancos, porém com base em outras premissas, e uma nova postura, que rompia com o interlúdio conciliatório dos acordos de 1988. Diante desta posição negocial, os entendimentos com o FMI foram temporariamente congelados.

O governo diagnosticava que o problema da dívida externa brasileira era de natureza eminentemente fiscal, e não cambial. Como a restrição fiscal era mais forte que a cambial, os esquemas de reestruturação que se baseassem na capacidade de pagamento derivada do balanço de pagamentos estariam fadados ao fracasso. Embora a economia demonstrasse capacidade para gerar robustos superávits na balança comercial, não haveria condições fiscais adequadas para proporcionar o lastro fiscal requerido. O conseqüente desequilíbrio interno provocava pressões inflacionárias e insatisfações políticas, que forçavam o abandono das próprias medidas de equilíbrio externo. O governo brasileiro argumentava, ainda, que o setor público era solvente, isto é, tinha condições de sustentar um nível de superávit primário compatível com uma trajetória de redução da relação dívida/PIB, de modo que, em tese, a totalidade da dívida poderia ser saldada a longo prazo.  De imediato, contudo, teria condições de pagar apenas cerca de 1/3 do serviço de juros.

Supunha-se, por outro lado, que, em algum momento futuro, os mercados financeiros internacionais se normalizassem, de modo que não seria necessário efetivamente amortizar a totalidade da dívida externa. Assim, (a) se houvesse refinanciamentos parciais de juros garantidos, durante certo período de tempo (dinheiro novo assegurado) e (b) se as taxas de juros internacionais se mantivessem em patamares razoáveis, a credibilidade seria paulatinamente restabelecida, uma vez que os controles fiscais poderiam ser dosados de forma compatível, simultaneamente, com o serviço da dívida externa, renegociada nas novas condições, e com o equilíbrio interno.

Daí surgiu o conceito de capacidade de pagamento que, propunha o governo, deveria pautar um processo de reestruturação definitiva da dívida externa.  Na verdade, um conceito de “capacidade de pagamento” sempre esteve presente nas três grandes rodadas anteriores, em 1983, 1984 e 1988.  Agora, porém, havia duas diferenças fundamentais: a capacidade de pagamento se estimava a partir das restrições fiscais, e não do balanço de pagamentos; os limites eram calculados de modo a respeitar o funcionamento normal do setor público, sem impor um padrão de restrições que a experiência havia demonstrado impraticáveis, e cujos resultados tinham sido taxas de inflação extravagantes e corrosão da credibilidade da política econômica.

Coerente com suas premissas, o governo autorizou, a partir de 1º de janeiro de 1991, a remessa ao exterior de 30% dos juros correntes devidos pelo setor público aos bancos, interrompendo a moratória total que vinha desde julho de 1989.  Liberou do processo de renegociação os pagamentos de dívida externa do setor privado e também das estatais Vale do Rio Doce e Petrobrás, que, pela suas condições próprias e independência financeira do governo, poderiam operar com liberdade nos mercados de capitais internacionais. Igual tratamento tiveram as instituições financeiras oficiais.  Completando o processo, o governo abriu mão dos contratos para as linhas de crédito comerciais de curto prazo e interbancárias, devolvendo-lhes o caráter completamente voluntário, de modo que, a partir daí, a questão se concentrou na dívida de médio e longo prazo da União ou por ela garantida.

Tudo isso era um retorno às idéias que haviam permeado as posições de 1986 e 1987, e foram, da mesma forma, rechaçadas pelo Comitê dos Bancos, causando significativo desgaste junto ao establishment financeiro internacional.

Em março de 1989 havia sido lançado o Plano Brady, que consagrava a inviabilidade do pagamento integral da dívida externa dos países em desenvolvimento.  Apresentado pelo secretário do Tesouro dos Estados Unidos, o novo plano ofereceu o patrocínio do governo americano junto aos organismos financeiros internacionais e ao sistema bancário privado, no sentido de um perdão parcial da dívida que permitisse uma solução definitiva para a questão. A proposta conjugava um processo de securitização com a aplicação de um deságio sobre o valor de face da dívida, ou, alternativamente, um rebatimento equivalente na taxa de juros.

A securitização fazia com que a dívida passasse a se expressar em bônus, facilitando a sua negociação. Os bancos, que a essa altura já tinham base de capital suficiente para suportar o deságio, poderiam vender os novos bônus nos mercados secundários e aliviar suas carteiras contra países em desenvolvimento, melhorando a sua avaliação nos mercados de capitais. 

O conteúdo do Plano era semelhante ao projeto lançado em 1987 pelo ministro Bresser Pereira.  Agora, entretanto, o sistema bancário internacional estava fortalecido e a liquidez aumentava, ampliando o espaço para colocação dos bônus que adviriam das renegociações com base no Plano Brady. Ademais, a securitização da dívida se fazia com melhoria das condições de garantia e liquidez. O México fez logo a sua reestruturação, ainda em 1989, e a Venezuela o seguiu, em 1990.  A base de descontos para a troca de dívida por bônus foi estabelecida na faixa dos 30 a 35%.

A delegação brasileira sustentou, nas conversações de Nova Iorque entre outubro de 1990 e fevereiro de 1991, que tal patamar de deságio seria ainda insuficiente para que o Brasil pudesse sustentar o serviço da dívida externa, na medida em que os mercados financeiros internacionais permanecessem bloqueados. Assim, o governo insistiu nas suas posições de assegurar o serviço integral da dívida, sem descontos, tendo como contrapartida a garantia de aportes de dinheiro novo por um período longo. 

Embora o princípio da securitização estivesse embutido na proposta, os bancos não tinham o menor interesse em assumir compromissos futuros com os países em desenvolvimento.  O Plano Brady lhes oferecia porta de saída imediata.  Cabia aos devedores adequar suas políticas fiscais e cambiais ao desconto da dívida suportável pelos bancos.  Assim, verificou-se uma escalada das pressões do establishment financeiro contra a posição negocial brasileira, inclusive com vetos a empréstimos do BID, e o Governo teve que contemporizar.  Aceitou um acordo sobre os juros atrasados de 1º.07.89 a 31.12.90, que deu origem aos bônus Interest Due and Unpaid (IDU), colocando, entretanto, a condição de que estes bônus só seriam emitidos se e quando houvesse um acordo global sobre a dívida externa pública.

Não se anteviu, à época, que a maior permeabilidade, já percebida de forma difusa nos mercados financeiros, era o prenúncio de um novo ciclo de liquidez internacional abundante. O México e o Chile já estavam começando a receber novos ingressos de capitais. As taxas de juros iriam baixar significativamente, e logo adiante se restabeleceriam os fluxos voluntários de dinheiro novo para o Brasil, circunstância que viabilizaria o acordo de novembro de 1993, sob o marco do Plano Brady.

Assim, foi este novo cenário que permitiu ao ministro Marcílio Marques Moreira, que substituíra Zélia Cardoso de Melo no Ministério da Economia em maio de 1991, retomar as negociações nos termos do Plano Brady, concluindo um acordo preliminar com o Comitê dos Bancos em julho de 1992.

Devido à necessidade de aprovação legislativa, introduzida pela Constituição de 1988, e à discussão de vários desdobramentos do acordo preliminar e a tecnicalidades jurídicas, os termos daquele acordo só foram formalmente apresentados à comunidade financeira internacional em janeiro de 1993, após ratificação pelo Senado em dezembro de 1992.  Finalmente assinado em novembro do mesmo ano, já pelo ministro Fernando Henrique Cardoso, o acordo não contou com o suporte de um programa econômico aprovado pelo FMI.

Os contatos com o FMI haviam sido descongelados imediatamente depois da posse de Marcílio Marques Moreira. Em dezembro de 1991 estava pronta a carta de Intenções, com o standy by aprovado pela diretoria do FMI em janeiro de 1992. A primeira revisão de desempenho estava em curso em agosto, quando foi interrompida pela precipitação da crise política que culminou na aprovação, pela Câmara dos Deputados, do pedido de impeachment do presidente Fernando Collor de Melo em 29 de setembro de 1992.

Não obstante, os contatos com o FMI foram mantidos durante o interregno de oito meses, de setembro de 1992 a maio de 1993, já no governo de Itamar Franco, período em que se sucederam três ministros na pasta da Fazenda.  Em seguida, o governo ainda tentou, sem êxito, recompor o standy by, com vistas ao Acordo Brady com os bancos. Contudo, o FMI entendeu que a política econômica em curso carecia de alicerces fiscais que sustentassem o equilíbrio interno e externo da economia, e negou seu aval.

Desta feita, entretanto, o Comitê dos Bancos não hesitou em prosseguir sem o FMI. A liquidez elevada e as taxas de juros baixas nos mercados financeiros internacionais exponenciavam a demanda por oportunidades de investimentos de alto retorno, mesmo que de maior risco.  O mercado já estava em pleno ciclo de expansão e euforia: não havia tempo a perder.

O acordo consolidou toda a dívida pública, inclusive das negociações anteriores, além dos juros atrasados, compreendendo todo o MYDFA de 1988, e agora também parcelas do principal com vencimento entre 1991 e 1993 (down payments), que, pelos contratos de 1988, seriam normalmente remetidas ao exterior, mais os vencimentos posteriores a 1993, não contemplados no MYDFA. Assim, foram oferecidos aos credores sete bônus para troca pela dívida:

1.       Discount Bond: emitido com desconto de 35% do valor de face na troca da dívida velha, prazo de 30 anos, pagamento ao final (bullet), taxa de juros flutuante (Libor) mais 13/16 de 1%a.a.. O principal é garantido por zero coupon bonds de 30 anos do Tesouro americano adquiridos pelo Banco Central e depositados junto ao BIS. Existe ainda uma garantia de 12 meses de pagamento de juros, num sistema móvel de depósitos feitos pelo Banco Central especialmente para esse fim. O valor emitido atingiu US$ 7,3 bilhões.

2.       Par Bond: prazo de 30 anos, bullet, taxa de juros crescente, começando com 4%a.a. no 1º ano e subindo 0,25 pontos de percentagem por ano, até o sétimo ano, a partir do qual se torna fixa em 6%a.a.  Com a mesma estrutura de garantias do anterior, sua emissão chegou a US$ 10,5 bilhões.

3.       Bônus de Redução Temporária de Juros (FLIRB): 15 anos de prazo com nove de carência, juros crescentes nos primeiros anos (4% nos dois primeiros anos; 4,5% no 3º e 4º; 5% no 5º e 6º), passando a flutuantes a partir do sétimo ano (Libor mais 13/16 de 1% a.a.). Valor emitido: US$ 1,7 bilhão.

4.       Bônus de Capitalização (C-Bond): prazo de 20 anos com dez de carência. Taxas de juros crescentes, começando com 4% para os dois primeiros anos, 4,5% no 3º e 4º, 5% no 5º e 6º, passando a 8%a.a. a partir do sétimo ano. As diferenças das taxas de juros dos seis primeiros anos em relação à taxa de 8% a.a. eram capitalizadas. Valor emitido: US$ 7,9 bilhões.

5.       Debt Convertion Bond: prazo de 18 anos com dez de carência, taxas de juros flutuantes de Libor mais 7/8 de 1% a.a. Emitido para os credores que preferissem aportar dinheiro novo. Assim, para cada US$ 5,50 de dívida antiga transformada em Debt Convertion Bond, o credor obrigava-se a emprestar US$ 1,00 de dinheiro novo, mediante aquisição de New Money Bonds. Valor emitido: US$ 8,5 bilhões.

6.       New Money Bond: prazo de 15 anos com sete de carência e mesma taxa de juros do Debt Convertion Bond.  Valor emitido: US$ 2,2 bilhões.

7.       EI-Bonds: emitidos para regularização do saldo remanescente de atrasados (US$ 5,6 bilhões), com 12 anos de prazo e três de carência, sistema de amortizações crescentes e juros de Libor mais 13/16 de 1%a.a..  Os EI-Bonds cobriram o equivalente a 70% das obrigações de juros do exercício de 1991, e 50% das de 1992 até 15 de abril de 1994, data da entrada em vigor do novo pacote. A partir de dezembro de 1992, quando da aprovação pelo Senado do acordo em princípio com os bancos, os pagamentos correntes de juros foram elevados de 30% para 50%. Em janeiro de 1993 foi acertada a diferença do período julho a dezembro de 1992; em março e dezembro foi paga, em duas parcelas, a diferença (20%) dos juros contratuais vencidos de janeiro a julho de 1992.

Em fevereiro de 1992, logo após aprovação do stand by com o FMI, foi assinada com o Clube de Paris a agreed minute relativa à Fase IV de renegociação com os credores oficiais, onde se incluíram vencimentos relativos aos acordos anteriores (Fases I, II e III). O período de consolidação compreendeu os vencimentos de 1º de janeiro de 1992 a 31 de agosto de 1993 (dívida consolidada) e os atrasados de 1º de janeiro de 1990 a 31 de dezembro de 1991.

As dívidas incluídas foram as seguintes:100% dos vencimentos de principal e juros da dívida original (contratada até 31 de março de 1983 - cutoff date) relativos ao período de consolidação; 100% dos vencimentos de principal e juros das renegociações das Fases II e III relativos ao período de consolidação; 100% dos vencimentos de principal e juros da Fase I relativos ao período de 1º de janeiro de 1990 a 31 de dezembro de 1991 (atrasados).

Os valores referentes à dívida original e à Fase II tiveram down payment de 10% e 90%, reescalonados em 11 anos e meio, começando o pagamento em 30.06.95. Para a Fase III, apenas 5% de down payment e 95% no mesmo esquema anterior.  Quanto à Fase I, 20% de down payment e 80% em  dois anos e meio, a começar em 30 de junho de 1994.

Os acordos de fevereiro de 1992, com o Clube de Paris, e novembro de 1993, com os bancos, encerram o ciclo de 11 anos de reestruturações recorrentes da dívida externa.  Os fluxos de capitais voluntários já estavam em plena recomposição ao longo de 1992, quando o ingresso de investimentos externos diretos alcançou US$ 5,4 bilhões. Entre 1983 e 1991 a média anual foi de US$ 960 milhões, tendo atingido apenas US$ 1,2 bilhão, ainda em 1991. Ao mesmo tempo, começavam a se destacar os instrumentos que iriam moldar a captação de recursos externos nos anos finais do século XX: notes, bonds e commercial papers. Os investidores institucionais passavam, doravante, a constituir as grandes fontes de financiamento.

Esta nova feição dos mercados internacionais, onde os empréstimos bancários passaram a se concentrar nas operações de prazo curto, associou ingredientes de estabilidade e volatilidade no financiamento do balanço de pagamentos. Estabilidade pela participação mais expressiva dos investimentos diretos. Instabilidade pelo caráter mais volátil das aplicações em bolsas de valores e dos fundos voltados para arbitragem de juros, além da natureza eventualmente mais nervosa dos mercados de bônus e notes, relativamente às captações dos anos 1970, comandadas pelos grandes bancos comerciais.

Entre 1991 e 1998 a dívida externa bruta quase duplicou, alcançando US$ 235 bilhões ao final do período, com taxa de crescimento média anual de 9,6%. A velocidade de crescimento da dívida foi bem menor que a dos anos 1970 (25,6% a.a. entre 1971 e 1980). Isso se explica em parte porque os investimentos diretos passaram a ter uma importância muito maior, e em parte porque os déficits em transações correntes relevantes só vieram a aparecer a partir de 1995. Entre 1992 e 1997 os investimentos estrangeiros diretos representaram 42% das entradas de capitais. Entre 1971 e 1982, apenas 16%.

No triênio 1993-1995 o PIB cresceu à taxa média de 5,0% a.a., e o ambiente favorável dos mercados financeiros internacionais condicionou o êxito de um plano de estabilização - o Plano Real, lançado em 1994 - que eliminou o imposto inflacionário e tornou possível aumento significativo de consumo interno, principalmente das classes de renda mais baixa.

Entretanto, o sucesso do Plano acabou muito ligado à valorização inicial da taxa de câmbio e à sua sustentação como âncora de preços. Assim, quando da primeira turbulência no cenário financeiro internacional, representada pela crise do México, em dezembro de 1994, o governo se viu obrigado a subir as taxas de juros e adotar severas restrições ao crédito, para evitar impactos na taxa de câmbio.  Houve uma pequena desvalorização e foi estabelecido um sistema de crawling peg, projetando uma recuperação vagarosa e de longo prazo da taxa de câmbio real.

O fluxo de capitais externos se restabeleceu de pronto, mas o governo federal teve, em seguida, que acomodar o impacto da consolidação de pesadas dívidas dos estados, das  quais parte significativa se encontrava camuflada nos bancos estaduais. A estabilidade de preços explicitou a situação de desequilíbrio patrimonial latente daqueles bancos, tendo o governo implementado o Programa de Privatização e Encerramento de Atividades das Instituições Financeiras Estaduais (PROES), com impacto direto na sua dívida mobiliária. Tudo isto, somado à necessidade de saneamento do sistema bancário privado (PROER) e ao imperativo de manter juros internos mais elevados para sustentar um equilíbrio cambial tênue, fez com que a dívida mobiliária federal crescesse à média mensal de 3,8% entre dezembro de 1994 e setembro de 1997.

Assim, quando sobreveio a crise da Ásia, em outubro, e o Banco Central foi levado a aumentar extraordinariamente as taxa de juros, a situação da dívida pública se agravou rapidamente. A política fiscal não reagiu de forma compensatória, de modo que a superposição da crise da Rússia, entre maio e agosto de 1998, provocou nova onda de fuga de capitais, que o governo procurou contrarrestar com outro choque de juros. A situação das finanças públicas federais já era delicada, e a nova rodada de aumento dos juros começou a levantar preocupações quanto à própria sustentabilidade da divida pública.

O crescimento econômico havia declinado para a faixa de 3,2% a.a. em 1996 e 1997, mas o déficit do balanço de pagamentos continuou a aumentar, atingindo 4,1% do PIB em 1997 e 4,5% do PIB, em 1998, apesar da estagnação econômica desse último ano, quando o PIB cresceu apenas 0,15%.

Após maciças saídas de divisas em agosto e setembro de 1998, o governo resolveu recorrer ao FMI. Um programa foi acertado e aprovado no início de dezembro, e o Banco Central tentou baixar os juros. As pressões no mercado de câmbio recrudesceram, e, naquele mês, a saída líquida de divisas superou US$ 5 bilhões.

As tensões continuaram ao longo dos primeiros dias de janeiro de 1999 e, finalmente, no dia 13, o Banco Central anunciou o alargamento da banda cambial, permitindo que o dólar variasse de R$ 1,21 até R$ 1,32. Em meio a grande  turbulência dos mercados, e irresistíveis pressões compradoras, o Banco Central extinguiu a banda no dia 15 e deixou o dólar flutuar livremente.

Encerrava-se a primeira fase do novo ciclo de endividamento externo brasileiro, conduzido sob um regime cambial rígido.

 

Carlos Eduardo de Freitas

colaboração especial

 

FONTES: BANCO CENTRAL. Relatório (1979-1984); CERQUEIRA, C. Dívida;  FREITAS, C. Breve; KRUGMAN, P. & OBSTFELD, M. International; MIN. ECON., FAZ. E PLANEJ. Brazil’s; PEREIRA, L. Turning.

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