IMPEACHMENT

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Nome: Impeachment
Nome Completo: IMPEACHMENT

Tipo: TEMATICO


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IMPEACHMENT

IMPEACHMENT

 

Para exercer a função de controle, o Legislativo tradicionalmente dispõe do poder de apurar a responsabilidade, através de procedimento específico, da autoridade pública que, rompendo a confiança nela depositada, comete infração de ordem política ou criminal. O termo impeachment pode designar tanto a acusação formulada pelo órgão de representação popular como, em sentido mais amplo, o processo que daí decorre e pode culminar na destituição da autoridade infratora. A idéia segundo a qual o poder deve ser exercido de maneira responsável e equilibrada inspira o funcionamento desse mecanismo de justiça penal-política.

Origens

O impeachment surgiu no direito inglês medieval, por volta do século XIV. Como a pessoa do monarca sempre foi considerada intocável, procurou-se imputar a seus agentes a responsabilidade pelos abusos governamentais. Em casos célebres, como os do barão de Latimer e Neville (1376), William de la Pole (1450) e de Francis Bacon (1620), a punição infligida pelo Parlamento, além da destituição, procurou alcançar os bens, restringir direitos ou até castigar o próprio corpo do condenado. Para tanto, um procedimento também inspirado no direito criminal foi empregado. À Câmara Baixa, “em nome de todos os comuns do reino”, cabia formular acusação perante a Câmara dos Lordes, que funcionaria, no julgamento, como um grande júri de todo o reino. Essa solução procurava resguardar o direito de defesa e representou, assim, um avanço em relação à sumariedade do bill of attainder, outro tipo de ato legislativo condenatório. A partir do século XVIII, o procedimento de responsabilização penal passou a ser utilizado pelo Parlamento com fins políticos, para incitar os ministros a se demitirem. As ameaças contra Walpole (1742), lord North (1782) e lord Melville (1805) estão na gênese do sistema parlamentar de governo e de seu mecanismo típico, a moção de censura.

Os constituintes de Filadélfia, preocupados em fundar um regime equilibrado de poder, adaptaram, em 1787, o impeachment ao sistema republicano e federativo, estendendo-o, entre outras autoridades, ao presidente e ao vice-presidente, que passariam a ser acusados pela Câmara dos Deputados e julgados pelo Senado Federal. O instituto adquiriu feição marcadamente política, visando principalmente à destituição da autoridade e a seu afastamento temporário da vida pública, relegando-se o julgamento criminal à instância judiciária.

Império

No Brasil, o impeachment foi primeiramente delineado pela Constituição Imperial de 1824. O monarca continuou inviolável e sagrado — lex viva — não sujeito a responsabilidade alguma. No novo regime, contudo, diferentemente daquele das Ordenações do Reino, respondiam criminalmente perante a Assembléia Geral os principais agentes de governo nomeados pelo imperador: os ministros, através dos quais era exercido o poder executivo, e os conselheiros de Estado. A acusação era privativa da Câmara dos Deputados e o julgamento cabia ao Senado, cujos membros eram nomeados vitaliciamente pelo Poder Moderador. Uma característica importante da justiça penal-política brasileira ao tempo do Império — que perduraria em todas as constituições posteriores — é a juridicização do impeachment. A Carta estabelecia quais as infrações que podiam ser cometidas pelos ministros: traição, suborno, abuso do poder, inobservância das leis, dissipação dos bens públicos, entre outras. Previa também que uma lei especial deveria complementá-la, definindo os delitos e o modo de proceder para julgá-los. Esta lei foi promulgada em 15 de outubro de 1827, já na primeira sessão da Assembléia recém-instalada. Para os crimes de responsabilidade — o termo é empregado até hoje — eram impostas, além da perda do cargo, sanções de caráter nitidamente repressivo, que variavam da expulsão da corte até a pena capital e seriam aplicáveis mesmo após eventual renúncia. O dispositivo do projeto de Antônio Carlos que restringia o perdão do imperador apenas às condenações à morte não foi, contudo, incorporado à Carta outorgada.

O antagonismo crescente entre a Assembléia e o imperador, que culminou na crise da abdicação, fez com que, de 1827 a 1831, várias acusações fossem formuladas contra ministros da confiança de Pedro I. Apenas uma delas, no entanto, foi autorizada pela Câmara dos Deputados. Mas José Clemente Pereira, ex-ministro da Guerra, seria absolvido pelo Senado em junho de 1832. Há registro de outras tentativas em 1834 e 1857, mas o impeachment perdeu importância com a progressiva afirmação do poder moderador no cenário político.

República

Com a implantação da república federativa, o Brasil se aproximou do modelo norte-americano de justiça penal-política, de caráter predominantemente político. A responsabilização dos governantes é marcada, durante todo o período republicano, por duas características principais:

a) Em primeiro lugar, há nítida distinção entre as infrações de direito penal comum e os crimes de responsabilidade, que se referem a violações à ordem política e constitucional e são comissíveis apenas por autoridade pública. A Constituição de 1891 atribuiu ao recém-criado Supremo Tribunal Federal a competência para julgar os crimes comuns cometidos pelo presidente da República, pelos ministros de Estado e por seus próprios membros. Se essas autoridades cometessem crimes de responsabilidade seriam julgadas pelo Senado, presidido, no julgamento, pelo presidente do STF. Em caso de absolvição do chefe de Estado pelo Senado, não seria possível o julgamento pela instância judiciária, tal como prevê a constituição americana. As constituições posteriores, no entanto, acentuaram a distinção entre a jurisdição política, para os crimes de responsabilidade, e a jurisdição penal comum. Se um mesmo fato é qualificado como crime de responsabilidade e crime comum, pode haver julgamentos independentes. O presidente acusado tão-somente por delito penal é julgado pelo STF, mediante autorização da Câmara dos Deputados.

Em todas as constituições republicanas coube à Câmara dos Deputados admitir a acusação contra o presidente. Variou, porém, o quorum necessário para tanto: a Constituição de 1946, retomando a tradição norte-americana, exigiu maioria absoluta dos deputados. As constituições autoritárias de 1937 e de 1967 elevaram-no a 2/3 da Câmara — na prática, foi absoluta a irresponsabilidade do chefe do Executivo, independentemente desse obstáculo formal. O alto quorum de 2/3 foi mantido pela Constituição de 1988. A competência para julgar as acusações pertenceu ao Senado, com exceção das Constituições de 1937 — que instituiu um Conselho Federal — e de 1934. Esta, descrente no sistema bicameral, idealizou um tribunal especial misto, composto por três ministros do STF, três deputados federais e três senadores.

A admissão da acusação pela Câmara sempre teve o importante efeito de suspender o presidente de suas funções, até a decisão final. A Constituição de 1988, no entanto, dispôs que o afastamento temporário decorreria da instauração do processo de impeachment no Senado.

b) Outra característica do impeachment republicano, influenciada pela tradição imperial, foi a constante fixação dos crimes de responsabilidade do presidente nas constituições e a exigência de leis especiais para defini-los e regular o procedimento.

A responsabilidade presidencial foi primeiramente disciplinada pelas Leis nº 27 e nº 30 dos dias 7 e 8 de janeiro de 1892, que estão entre as causas do primeiro golpe de Estado republicano. Deodoro da Fonseca, reagindo à derrubada do veto presidencial aos projetos de lei de responsabilidade, dissolveu o Congresso Nacional em novembro de 1891. A promulgação só foi possível após a renúncia do marechal. Mesmo assim, todas as tentativas de impeachment presidencial na República Velha fracassaram na Câmara dos Deputados, como aquelas contra Floriano Peixoto (1893), Campos Sales (1901 e 1902), Hermes da Fonseca (1912) e Artur Bernardes (1926). “Em vez de cumprirmos o dever que nos impõem os arts. 53 e 54 da Constituição Republicana, responsabilizando o presidente e os ministros por esses abusos funestos, nós lhes passamos a mão pela cabeça e consolidamos no Brasil o regimem da impunidade.” Discursando em 1914 aos senadores, Rui Barbosa — que colaborara decisivamente para a introdução do impeachment na Constituição de 1891 — não escondeu seu desencanto: a crença na legalidade republicana não evitou, na prática, a degeneração autoritária do presidencialismo brasileiro. Em 1948 houve tentativa fracassada de responsabilizar o ministro Correia e Castro, por não ter respondido à convocação da Câmara.

Em abril de 1950, sob a égide da Constituição de 1946, foi promulgada a Lei nº 1.079. O contexto político era tenso, tendo em vista a sucessão de Dutra e a perspectiva do retorno de Vargas ao poder, agora pelas eleições marcadas para outubro. Nessa época, houve várias tentativas de levar adiante a aplicação da lei de responsabilidade. Todas as denúncias oferecidas, porém, foram rejeitadas de plano pela Câmara. Proposta de impeachment do próprio Getúlio foi encaminhada pela bancada udenista em 1954, pouco antes do suicídio. Alguns de seus ministros de Estado foram, sem êxito, denunciados: Horácio Lafer, titular da Fazenda, em 1952, por ter prestado informações aos deputados fora de prazo, e Hugo Faria, em 1954. O impeachment de João Goulart também foi reclamado, no começo de março de 1964, pela oposição comandada pela UDN. Outras tentativas legais de responsabilização — como aquelas contra o ministro Parsifal Barroso (1956), Castelo Branco (1966) e José Sarney (1988) — mostraram-se igualmente infrutíferas.

O caso Collor de Melo

Em 1992, no entanto, o presidente Fernando Collor de Melo foi, ao cabo de processo regular e inédito de impeachment, condenado por ter cometido crime de responsabilidade. O ex-governador de Alagoas, candidato pelo inexpressivo Partido da Reconstrução Nacional (PRN), após campanha centrada em sua imagem pessoal e influenciada pela mídia, elegeu-se presidente da República com significativa quantidade de votos, nas primeiras eleições livres e diretas após o término do regime militar. O início do governo foi marcado por medidas radicais — como o confisco das poupanças para conter a inflação — e pelo atrito com os outros poderes, entre escândalos nos ministérios. Sérias denúncias de corrupção e de tráfico de influência envolvendo Paulo César Farias — ex-tesoureiro de campanha do presidente — levaram à instalação de uma comissão parlamentar de inquérito. O relatório do senador Amir Lando concluiu as investigações afirmando que “ficou evidente que o sr. presidente da República, de forma permanente e ao longo de mais de dois anos de mandato, recebeu vantagens econômicas indevidas”. Em setembro de 1992, Barbosa Lima Sobrinho e Marcelo Lavenère Machado, presidentes da Associação Brasileira de Imprensa e da Ordem dos Advogados do Brasil, agindo ut cives, denunciaram Collor perante a Câmara dos Deputados, que, sob fortíssima pressão popular, venceu as hesitações iniciais e admitiu a acusação por 441 votos a 38. Instalado o processo no Senado, o presidente foi suspenso da função, pôde defender-se das acusações mas, afinal, em 30 de dezembro de 1992, foi condenado porque havia permitido a infração de lei federal e por ter-se comportado de maneira indecorosa, aviltando a dignidade do cargo. Durante a sessão de julgamento, dirigida pelo presidente do STF, Sidnei Sanches, foi lida a carta de renúncia do chefe do Executivo. Os trabalhos foram momentaneamente suspensos e procedeu-se à investidura do vice Itamar Franco. Reaberta a sessão, alguns senadores argüíram que o processo deveria terminar, pois só podem ser cassados os direitos de autoridade que está no exercício das funções. O argumento não foi considerado e, por 76 votos a três, Collor foi privado de seus direitos políticos por oito anos, decisão que o STF confirmou em dezembro de 1993. No plano penal, o STF inocentou, por maioria, o ex-presidente das acusações de corrupção e formação de quadrilha, um ano depois.

A predeterminação legal das regras do jogo, bem como o controle exercido pelo Judiciário sobre a regularidade formal do procedimento, indicam que o impeachment, embora tenha caráter predominantemente político, não foge ao princípio republicano da legalidade.

Estados e municípios

O impeachment, com adaptações, existe também nos outros níveis federativos. A maior autonomia conferida aos estados com o advento da República despertou as rivalidades locais. Vários casos foram registrados à época, mas as crises políticas estaduais acabaram quase todas resolvidas por via da intervenção federal. Em 1917, por exemplo, Venceslau Brás interveio em Mato Grosso, tornando sem efeito tentativa de responsabilização do general Caetano de Albuquerque, então presidente daquele estado. Não foi outro o desfecho do impeachment contra os governadores Aquiles de Faria Lisboa (MA) e Mário Correia da Costa (MT), em 1936. Outras denúncias foram registradas em Pernambuco (1893), Amazonas (1898 e 1911), Sergipe (1898) e Bahia (1952). Em 23 de janeiro de 1951 o governador do Rio Grande do Norte foi afastado do cargo. O mesmo aconteceu com Sebastião Muniz Falcão, em 1957, quando governava Alagoas, mas decisão judicial permitiu que fosse reempossado. A Assembléia de Santa Catarina aprovou, em 30 de junho de 1997, a abertura de processo de crime de responsabilidade contra Paulo Afonso Vieira, acusado de ter emitido irregularmente títulos públicos. O governador não chegou a ser, contudo, destituído.

Se, por um lado, o impeachment nos âmbitos estadual e federal apresenta sérias dificuldades, é na esfera municipal que o instituto recebeu, quantitativamente, mais efetiva aplicação. Após o caso Collor, tem-se notícia de um aumento dos casos de destituição de prefeitos.

Luís Armando Badin

 

FONTES: BARBOSA, R. Comentários; BROSSARD, P. Impeachment; BUENO, P. Direito; FONSECA, A. Poder; SUPR. TRIB. FED. Impeachment.

 

 

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