ANISTIA

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Nome: ANISTIA
Nome Completo: ANISTIA

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ANISTIA

 

Histórico

Desde a Grécia, a anistia vem sendo praticada como medida geral de clemência e de esquecimento do passado, após acontecimentos ocorridos por choques, rebeldias, lutas, convulsões intestinas ou conflitos, provocados por motivos e circunstâncias de caráter político. A natureza da infração, praticada sob o impulso de razões de ordem pública e não por interesses pessoais ou egoísticos, oferece a sua tônica, é o adjetivo do crime que autoriza a conveniência da impunibilidade ou do perdão dos seus autores para o apaziguamento das correntes desavindas e assim restabelecer a tranqüilidade do Estado. A anistia vem sendo aplicada desde Solon, 594 anos antes da era cristã, como ensina Rui Barbosa, em defesa rumorosa perante o Supremo Tribunal Federal (STF). Pontes de Miranda também menciona o grande legislador grego como a tendo utilizado e destaca ainda o nome de Trasibulo, que ao expulsar os Trinta Tiranos pediu ao povo que não maculasse a vitória com a vingança e decretasse a anistia.

Foram inumeráveis as anistias aplicadas em todos os países, ao longo da história. Em Roma, Cícero conseguiu do Senado, sob a invocação do conteúdo político da conduta dos réus, a anistia dos assassinos de Júlio Cesar. Seria muito longa a menção das anistias concedidas na França, na Alemanha, na Itália, na Argentina. Nos Estados Unidos, ao contrário do critério adotado de modo geral nos regimes democráticos, a competência para decretar a anistia tem sido deferida ao presidente da República, e não ao Poder Legislativo. A Constituição americana é omissa a respeito do tema, mas desde Washington assim se procede. Lincoln e Johnson anistiaram os revoltosos da Guerra de Secessão.

 

Conceito

Já ficou implícito, no resumido histórico do instituto ora comentado, que anistiar representa o esquecimento do fato ou fatos que trouxeram a perturbação da ordem vigente, é o oblívio, é apagar da lembrança o acontecimento violador da lei penal. A expressão latina dos romanos sintetiza em duas palavras o conceito de anistia: lex oblivionis.

A anistia traduz em si mesma, pelo próprio significado gramatical da palavra que a exprime, o esquecimento. Não se trata de ato de misericórdia. Como acentua João Barbalho, a anistia não humilha nem abate o seu beneficiário, “não se inspira só nos sentimentos de humanidade e clemência, mas não menos ou principalmente no bem do Estado, em ponderosas razões de ordem pública...”.

 

A anistia no Brasil

No Brasil, muitas anistias foram decretadas desde o regime imperial. Por ela foram abrangidos os revoltosos de Farrapos, no Rio Grande do Sul, por decreto de 22 de agosto de 1840, bem como os envolvidos na Revolução Praieira, de Pernambuco, em 11 de janeiro de 1849. Os atos de clemência foram expedidos pelo imperador, a quem a Constituição de 1824 atribuiu a competência, no exercício do Poder Moderador, para o perdão e comutação de penas, para todos os réus, e a anistia, para casos urgentes, quando assim o aconselhassem “a humanidade e o bem do Estado” (art. 101, nº 8 e nº 9).

Com a proclamação da República a concessão de anistia passou à competência do Congresso (art. 34, nº 27, da Constituição de 1891). No ano de 1892, houve a revolta das fortalezas de Laje e Santa Cruz, com a finalidade de depor Floriano Peixoto do poder. Depois da revolta o instituto da anistia foi largamente estudado e debatido, especialmente na parte em que impôs limitações ou condições para a sua aplicação. Até que ponto a lei anistiante pode estabelecer restrições que se transformem, por sua extensão e natureza, em verdadeiras penas, criando novas situações desfiguradoras do benefício e desvirtuadoras do oblívio que lhe é intrínseco? A Lei de Anistia (nº 310, de 21 de outubro de 1895) era ampla e irrestrita para os civis, mas para os oficiais do Exército e da Armada proibia-os de voltar ao serviço ativo antes de dois anos contados da data de sua apresentação e, ainda depois desse prazo, se o Poder Executivo julgasse conveniente, acrescentando que enquanto não revertessem à atividade apenas venceriam o soldo de suas patentes e só contariam tempo para a reforma.

Rui argumentava: “...ninguém contesta ao legislador o direito de recusar a certas categorias de indivíduos à mercê da anistia, ou impor a outros, antes de a receberem, e para que a recebam, a satisfação de certos requisitos. O que não se concebe, nem se viu jamais, é que, depois de investidos na anistia, e pelo próprio ato que nela os investe, os anistiados continuem a pagar o crime, cujo esquecimento ela ordena.”

Pontes de Miranda diverge da tese de Rui, dizendo que o mestre errara. E invoca como argumento aparentemente decisivo o acórdão do STF, que rejeitara a pretensão:

“Sendo a anistia medida essencialmente política, ao poder autorizado para concedê-la compete apreciar as circunstâncias extraordinárias em que o interesse social reclama o esquecimento de certos e determinados delitos. Podendo a anistia ser geral, restrita, absoluta ou condicional, somente ao Poder Legislativo, que pela Constituição federal tem a atribuição privativa de a decretar, assiste o incontestável direito de estabelecer as garantias e condições, que julgar necessárias ao interesse do Estado, à conservação da ordem pública e à causa da Justiça. Cabe ao Poder Legislativo, consultando os elevados interesses da disciplina, especificar em lei as condições para tornar efetiva a anistia a militares, envolvidos em crime de rebelião. Assim sendo, as condições prescritas no Decreto nº 310, de 21 de outubro de 1895, não podem comportar o caráter de pena, por serem os consectários jurídicos de um ato de natureza condicional ou restrita.”

A tese do acórdão não encontrou apoio unânime dos estudiosos, a principiar por João Barbalho, o grande comentador da Constituição de 1891 e ministro eminente do STF, que faz percuciente e clara crítica à decisão:

“Esta decisão, porém, infirmará a doutrina, que sustentamos, de que as cláusulas adjetas ao decreto de anistia não podem ofender ‘direitos’ dos anistiados? Parece que não.

O Supremo Tribunal (como se vê do 4º ‘considerando’ do supradito acórdão, verb. ‘as condições prescritas no Decreto nº 310, de 21 de outubro de 1895, muito embora prejudiciais aos interesses dos apelados...’) não achou que aquelas restrições ofendiam ‘direitos’, considerou que aí tratava-se somente de ‘interesses’, segundo seu modo de ver no caso; e pois não se pode dizer que aquele intérprete final da Constituição canonizou quaisquer anistias restritas, incluídas as que trazem violação de direitos.”

Aurelino Leal foi outro constitucionalista de peso que discordou da decisão do Supremo. A anistia pode ser condicional, sim, mas “a condição deve ser de natureza a fundir-se... com a anistia” pois “uma condição suscetível de produzir efeitos posteriores não é mais condição, porque a anistia não existe sem o olvido do fato que a ditou; e a condição existindo depois dela o está revivendo”.

Aluísio de Carvalho Filho manifesta apoio à opinião de Aurelino Leal, grifando que, nas anistias restritas, “a atualidade da condição, o efeito que deve produzir para que o favor seja deferido, e não afeito a se realizar depois da concessão, são características essenciais à anistia condicionada, para sua legitimidade”.

Tantas controvérsias suscitou essa Lei nº 310, de 1895, que outra — nº 3.178, de 30 de outubro de 1916 — foi editada, abolindo todas as restrições que nela se continham, beneficiando os oficiais que não haviam obtido sua pretensão no pleito junto ao STF.

 

Oscilações da jurisprudência

Até hoje, o trabalho de Rui Barbosa é consultado e citado ora pelos tribunais, ora nas razões das partes, para interpretar as diversas leis de anistia decretadas no país. Sempre coube à União ou ao poder central a decretação da medida: no Império e nos períodos de supressão do sistema democrático, o imperador ou o chefe do Poder Executivo tomavam a iniciativa de decretá-la. Pinto Ferreira informa que “sucessivas anistias foram concedidas no Brasil, ao todo 59, a partir de 1821 a 1946, das quais 19 durante o Império e 40 durante a República, sem levar em conta outras concedidas a partir de 18 de setembro de 1946”.

No período republicano, as Constituições de 1891 (art. 33, nº 27), de 1934 (art. 5º, XVIII, e 40, e), de 1946 (art. 66, V), e a atual, de 1988 (art. 48, VIII), provindas de assembléias constituintes legítimas, atribuíram ao Congresso Nacional a competência para conceder anistia.

Voltando à amplitude dos efeitos da anistia, que apaga o crime, que é como se este não tivesse existido, há o problema dos crimes conexos, em relação aos quais o STF entendeu, nos albores da República, que dois deles estavam abrangidos pela anistia: o primeiro, um assassínio ocorrido em Passo Fundo (RS), que tinha conexão com o movimento político de rebeldia ali iniciado e cujos responsáveis haviam sido anistiados; o segundo, um ex-cadete condenado pelo Tribunal Militar a 30 anos de prisão por ter, juntamente com outros companheiros de farda e alguns civis, tentado matar o seu superior.

 

Anistia no Brasil a partir da Revolução de 1930

Um dos primeiros atos da Revolução vitoriosa de 1930 foi o Decreto nº 19.395, de 8 de novembro do mesmo ano, que concedeu anistia ampla, abrangendo os crimes políticos e militares, e também os que lhes fossem conexos. No período do Governo Provisório, até a Constituição de 1934, vários decretos “indultaram” (na realidade anistiaram) criminosos primários sujeitos a processos, pelos delitos de resistência, desacato e desobediência à autoridade, lesões corporais culposas, porte de armas, vadiagem e correcionais, e, ainda, um deles declarou insubsistente as decisões do Tribunal Especial, das juntas de sanções e das comissões de correção administrativa (instituídas após a Revolução de 1930).

As constituições de 1891 (art. 34, nº 27), de 1934 (art. 40, letra e), e de 1946 (art. 66, V) davam competência “exclusiva” ao Poder Legislativo para conceder anistia. A Carta autoritária de 1937 atribuía essa competência privativa à União (arts. 15, XI, e 16, XXV), mas dela não cuidava quando se referia ao Poder Legislativo, sendo certo que ao presidente da República incumbia, privativamente, “exercer o direito de graça”. Parece claro que a “graça”, pela natureza ditatorial do regime, era uma forma oblíqua de conceder anistia, que haveria de caber exclusivamente à “magnanimidade” do ditador. Para a conveniência do sistema, a graça deixaria de ser um favor individual.

Com a implantação do governo militar, em 1964, a Constituição de 1946 continuou em vigor até que foi substituída pela Constituição de 24 de janeiro de 1967, e esta, posteriormente, alterada pela emenda nº 1, de 17 de outubro de 1969. Modificou-se a competência para a concessão da anistia, que passou a depender de iniciativa do presidente da República, ouvido o Conselho de Segurança Nacional, e a lei votada no Congresso ficou sujeita a sanção ou veto presidencial (arts. 57 e 43, VIII).

A partir de 1974, sob a tutela do general-presidente Ernesto Geisel (1974-1978), teve início o processo de abertura política lenta, gradual e segura, que se consolidou durante o mandato do general Figueiredo (1979-1985). Como parte do projeto de distenção política, em 1979 foi decretada uma ampla e geral anistia incluindo os crimes conexos e o retorno dos anistiados aos seus postos e funções através da Lei nº 6.683, de 28 de agosto de 1979, regulamentada pelo Decreto nº 84.143, de 31 de outubro do mesmo ano.

Posteriormente, a Constituição de 1988, nos arts. 8º e 9º e seus parágrafos, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, concedeu anistia, ampliando-a ainda mais, inclusive fazendo retroagir os atos por ela abrangidos a 18 de setembro de 1946, isto é, até à data da Constituição de 1946. Dadas a sua extensão e as inumeráveis controvérsias que ela ensejou, ainda hoje, decorridos mais de dez anos, muitos pleitos judiciais pendem de solução, submetidos ao julgamento do Poder Judiciário.

Já vimos que as constituições republicanas de 1891, 1934 e 1946 conferiam ao Poder Legislativo a competência “exclusiva” para conceder anistia, sem interferência do Poder Executivo. A atual Constituição — chamada Constituição cidadã — preferiu seguir o modelo da Constituição de 1967, gerado da emenda nº 1, durante o governo militar.

Atualmente, a concessão da anistia é matéria da competência da União (art. 21, XVIII), cabendo ao Congresso Nacional dispor e legislar sobre ela, sujeita a lei à sanção ou ao veto do presidente da República, como se verifica no art. 48, inciso VIII, combinado com o art. 84, incisos IV e V. De fato, a anistia não está incluída entre as atribuições “exclusivas” do Congresso Nacional (não sujeitas a sanção ou veto do presidente da República). Houve, ao que tudo indica, um equívoco ou um cochilo do constituinte, na redação final. Infere-se o descuido do exame do conjunto do texto. Basta atentar para o pensamento dominante, que se vislumbra da leitura integral do projeto. Marchavam os seus autores para a implantação de um regime parlamentarista de governo, o que se chocava com tal poder conferido ao presidente da República em detrimento da autoridade de um primeiro-ministro que encarnava a figura de chefe do governo.

Raciocinemos: com a redação dada, o presidente da República aumenta enormemente o seu poder. Imagine-se uma anistia concedida através de medida provisória (art. 62). Não há exagero na suposição, mesmo porque a Constituição deu outra atribuição ao presidente da República, no mesmo terreno, sem submeter o ato a um mínimo de informação técnica ou de controle, o que pode ensejar a prática de arbitrariedade sem possibilidade de correção. Veja-se que é privativo do presidente o ato de “conceder indulto e comutar penas, com audiência, se necessário, dos órgãos instituídos em lei”. Aumentou-se muito o poder do presidente da República com a condição aleatória da necessidade da audiência dos órgãos técnicos. Melhor fora, a nosso ver, seguir as duas constituições anteriores: a de 1934, que permitia ao presidente “perdoar e comutar mediante proposta dos órgãos competentes penas criminais” (art. 53, 3º); e a de 1946, que lhe facultara “conceder indulto e comutar penas, com audiência dos órgãos instituídos em lei” (art. 87, XIX).

Dois especialistas do tomo de Roberto Lira e Aluísio de Carvalho Filho insurgem-se contra o emprego do indulto, que é uma forma de “consentir ao Poder Executivo a retificação ou a inutilização de decisões do Poder Judiciário, proferidas na sua esfera soberana, é atacar a justiça penal nos seus próprios fundamentos”.

Não me incluo entre os censores dos institutos que estamos apreciando, a anistia e o indulto. Ambos são remédios que a experiência histórica dos povos tem usado para apaziguamento que se torna necessário ou aconselhável por circunstâncias extraordinárias, “pela importância de seus fins, pela extensão de seus efeitos e pela freqüência de sua intervenção devida a razões políticas e sociais”.

A Constituição atual, de 1988, no tema debatido, merece correção para adotar o critério das constituições de 1934 e 1946, que melhor se integram em seu próprio texto, ou seja: dar competência privativa ao Congresso para legislar em matéria de anistia sem sanção ou veto do presidente da República; e só permitir a concessão de indulto, pelo presidente da República, após audiência dos órgãos competentes.

Evandro Lins e Silva colaboração especial

 

FONTES: BARBALHO, J. Comentários; BARBOSA, R. Anistia; CARVALHO FILHO, A. Comentários; Encic. Saraiva de direito (6); LEAL, A. Teoria; MIRANDA, P. Comentários.

 

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