CORONELISMO
Enquanto a realidade do coronelismo se torna cada vez mais
uma coisa do passado, continua e se renova a discussão acadêmica em torno do
tema. Trabalhos recentes têm contribuído não apenas para produzir novas
evidências sobre a natureza e o funcionamento do coronelismo, mas também para
recolocar problemas mais profundos de análise política embutidos na literatura
anterior. Dada a inegável influência ainda exercida pelo texto clássico de
Vítor Nunes Leal Coronelismo, enxada e voto, de 1948, torna-se adequado tomá-lo
como ponto de referência para a avaliação do presente estado do debate. A
tarefa se vê facilitada pelo fato de este autor, após longo silêncio, ter
voltado recentemente ao assunto (“O coronelismo e o coronelismo de cada um”, Dados,
1980) para responder a alguns críticos e reafirmar o sentido do texto
original.
Referindo-se especialmente à obra de Eul-soo Pang (1979),
Vítor Nunes insiste na especificidade de sua abordagem do coronelismo em
relação à concepção dominante. Para ele, o coronelismo se apresenta como um
sistema político, uma complexa rede de relações que permeia todos os níveis de
atuação política, e não apenas como mandonismo local. O mandonismo não define o
coronelismo, assim como não o caracteriza o clientelismo. Mais que isto, o
coronelismo, como sistema surgido na Primeira República, implica para Vítor
Nunes a decadência do poder do coronel, o enfraquecimento do mandonismo. Desta
decadência é que surge a necessidade do compromisso com o governo estadual, elo
inicial da rede que envolveria o sistema como um todo.
Boa
parte da literatura mais recente ainda insiste no aspecto do mandonismo, mesmo
aquela que confessadamente busca inspiração em Coronelismo, enxada e voto. Sua
maior contribuição reside no levantamento mais pormenorizado dos vários
aspectos — econômicos, políticos, sociais e psicológicos — que caracterizam o
mando dos coronéis, e das adaptações por que vem passando ao longo do tempo o
domínio privado da política local. Da visão simplificada do coronel como o
grande latifundiário, cercado pela parentela, isolado em seus domínios, senhor
absoluto de coisas e gentes, emerge agora panorama mais diversificado em que se
fala de tipos ou graus de coronelismo (Eul-Soo Pang e Maria Isaura Pereira de
Queirós). Assim como há o coronel grande proprietário rural, pode haver também,
segundo os novos estudos, mandões que constroem seu poder através da atividade
comercial, da indústria, ou mesmo do exercício da profissão liberal e do
sacerdócio. O isolamento também é questionado, especialmente no caso dos
coronéis comerciantes e industriais. Alguns coronéis baianos envolviam-se
diretamente no comércio de exportação, tendo seu poder afetado por
acontecimentos internacionais como a descoberta de diamantes na África do Sul.
A truculência, revela-se, é às vezes substituída por método mais civilizado de
controle. Ao lado do áspero guerreiro Horácio de Matos, aparece Veremundo
Soares, prático de Medicina, parteiro, botânico amador, dono de pequena
biblioteca (Eul-Soo Pang, Zaide Machado Neto, M. Auxiliadora Ferraz de Sá,
Celson José da Silva, Marcos Vinícius Vilaça e Francisco Itami Campos).
Com o sentido de mandonismo, o coronelismo torna-se algo
muito vago, amplo e indeterminado no tempo. Pode ser traçado em contínuo que se
estende dos tempos coloniais até os dias de hoje, como mostram alguns ensaios
(Nestor Duarte e Maria Isaura Pereira de Queirós). A linha mestra ao longo da
qual evolui o contínuo é a capacidade que possuem os chefes locais de controlar
a população a seu redor. Absoluta no início, fruto do monopólio sobre os
recursos econômicos, sociais e políticos, ela se vai alterando aos poucos na
amplitude e nos fundamentos, adquirindo ao final características
clientelísticas e semicontratuais. O que alguns chamam de neocoronelismo, por
exemplo, contém apenas elementos de relações pessoais da natureza tradicional
sobrevivendo em contexto urbano (Fábio Wanderley Reis). De modo particular, o
acoplamento do conceito de coronelismo ao de clientelismo garante ao primeiro
longa sobrevida. Geert A. Banck encontra, por exemplo, na política de Vila
Velha (ES), um coronelismo sem coronéis, e Paul Cammack vê a época áurea do
clientelismo surgir exatamente após 1964 com o início dos governos militares.
Visto
como a evolução do mandonismo, o estudo do coronelismo passa a ser a história
da formação da cidadania. Não há nada de errado nisto e é uma história que pode
ser feita. Mas fica-se na impossibilidade de precisar as fases do processo, e
mesmo seu ponto final, de vez que algum tipo de clientelismo, de controle eleitoral
através da distribuição de bens públicos ou privados, dificilmente deixará de
existir em país que se caracteriza pela pobreza da população e pela escassez de
empregos, como bem observou Banck. Daí ser mais útil delimitar o conceito no
sentido de restringir-se a um momento do processo, como faz Vítor Nunes, embora
não sem problemas, como se verá a seguir.
Para Vítor Nunes, o coronelismo surge na confluência de um
fato político e de uma tendência econômica, a saber, a constituição dos
governos estaduais como importantes unidades de decisão política e a decadência
socio-econômica dos senhores rurais. Emerge, portanto, em momento de
enfraquecimento do mandonismo e de expansão do poder estatal. Daí vem o
compromisso em que o Estado entra emprestando ao coronel seu poder e prestígio,
e o coronel comparece com os votos necessários à manutenção da política do
governador. Sem alongar a exposição da natureza da barganha, amplamente
conhecida, pode-se dizer logo que nela estão embutidas duas importantes distinções:
a primeira entre coronelismo e mandonismo, a segunda entre coronelismo e
clientelismo. Quanto à primeira, o coronelismo passa a representar apenas uma
instância do mandonismo, uma fase de sua evolução, aquela em que ele começa a
ter dificuldades de sustentar-se exclusivamente em suas bases econômicas e
procura apoio mais acima na estrutura do poder do estado. Pode ser discutível a
premissa fatual da decadência dos proprietários rurais durante a Primeira
República, embora a queda nos preços internacionais do café nos primeiros anos
tenha gerado dificuldades reais. Mas o argumento ainda poderia se manter, se em
vez de decadência fosse lembrada a crescente integração da agricultura aos
mercados nacional e internacional, tanto no que se refere ao produto como à
mão-de-obra. Tal fenômeno tornaria relevantes e necessárias para os produtores
rurais medidas que só poderiam ser tomadas em nível do estado-membro ou da
Federação, exigindo, portanto, entendimentos e cooperação.
No que se refere ao clientelismo, ele só adquire relevância
mais tarde, quando o desequilíbrio entre os poderes do governo e do coronel se
acentua em favor do segundo. De início, e é a marca do coronelismo, o que se dá
é a fusão do público e do privado em que ao coronel é permitido o controle patrimonial
dos cargos públicos. Na medida em que o controle se vai tornando a principal
fonte de poder, o coronel vai desaparecendo como tal, tornando-se um simples
intermediário entre o Estado e seus dependentes. Neste caso, o poder residiria
exatamente na intermediação, como bem apontou Antônio Otávio Cintra (1974). Uma
situação quase limite de clientelismo, como a encontrada em Barbacena na década
de 1960 (José Murilo de Carvalho), já nada teria, segundo a distinção que vem
sendo feita, de coronelística. Lá o poder dos chefes locais era derivado da
apropriação da mediação através da manipulação do emprego público. Permaneciam
apenas aspectos secundários do fenômeno coronelista, como a presença de
parentelas e lealdade política reforçada pela exacerbação do faccionismo.
A idéia de compromisso como definidora do coronelismo
apresenta, no entanto, dificuldades, como foi recentemente apontado por Paul
Cammack, talvez o mais veemente e agudo crítico de Vítor Nunes. Uma delas tem a
ver com a contrapartida dos coronéis em termos de votos. Vítor Nunes e os que o
seguem exageram, segundo Cammack, tanto a capacidade do coronel de controlar o
voto de seus dependentes como o valor do voto como mercadoria na República
Velha. A evidência disponível não justifica a crítica quanto ao primeiro ponto.
O controle do voto era grande e freqüentemente calculado com precisão numérica.
Mas Cammack tem razão em minimizar a importância política do voto e, portanto,
de seu controle. Em primeiro lugar, porque a participação eleitoral durante o
período foi sempre mantida em níveis baixíssimos. Nunca houve na realidade o
tantas vezes alegado e nunca demonstrado grande aumento de eleitores após a
proclamação da República. Na última eleição desta fase histórica, até 1930,
apenas 5,6% da população compareceram para votar. Se tomarmos o número de
votantes nas eleições indiretas do Império, veremos que o nível de participação
existente, por exemplo em 1872, só foi superado nas eleições de 1945, após o
Estado Novo.
Em segundo lugar, e está aqui o ponto mais importante, a
votação pouco valia na época. Estão abundantemente documentadas as escandalosas
fraudes que acompanhavam as eleições em todas as suas fases. O coronel podia
controlar a eleição e a feitura da ata, mas não podia fazer o mesmo com a
apuração e menos ainda com o reconhecimento dos eleitos. Não raro era o
resultado da votação original invertido na apuração final. Testemunha visual do
processo de reconhecimento na Câmara em 1909 observa: “Os reconhecimentos de
Goiás, Rio de Janeiro e Distrito Federal só se farão quando os chefes chegarem
a acordo. Para o caso as eleições nada estão valendo” (José Vieira).
Paradoxalmente, como observa Cammack (1892), só depois de 1945 é que foram
criadas as condições adequadas para o uso do voto como recurso político. Só
então houve grande expansão do voto, ao mesmo tempo em que a fraude era
reduzida pela ação da Justiça Eleitoral.
A crítica de Cammack resulta em negar uma das premissas do
compromisso, isto é, a fraqueza do governo, sua dependência do coronel para a
produção de votos. Ela é procedente se os coronéis forem tomados isoladamente
em suas relações com os governadores. Mesmo aí haveria exceções, pois certos
coronéis, como Horácio de Matos, podiam enfrentar o governo do estado até no
terreno militar. Mas deixemos de lado as exceções. A idéia de compromisso pode,
a meu ver, ser resgatada sem que se dê ao voto peso decisivo. Se era verdade
que os governadores podiam prescindir da cooperação dos coronéis tomados
isoladamente, o mesmo não se dava quando considerados em conjunto. A estabilidade do sistema como um todo exigia que pelo menos boa parte dos coronéis
apoiasse o governo, embora esta parte pudesse ser eventualmente trocada. As
fraudes resultavam sempre em benefício de um grupo contra outro e tinham um
custo político. Quando entravam em conflito com grupos importantes de coronéis,
os governadores se viam em posição insustentável. Basta mencionar os casos da
Bahia, Ceará, Goiás, Mato Grosso. São conhecidos também os casos de duplicatas
de assembléias estaduais, e até mesmo de governadores. Tais situações eram no
mínimo embaraçosas para os executivos estaduais e tendiam a provocar a
intervenção federal. Para um mínimo de estabilidade do sistema era
indispensável que houvesse algum tipo de entendimento com os coronéis, ou parte
deles, sendo de importância secundária que a contrapartida do coronel se
exprimisse em voto. Se o fosse, aliás, seria de se esperar muito maior
participação eleitoral, pois as lutas constantes em que se envolviam políticos
e coronéis teriam tornado a mercadoria-voto muito escassa. Como foi visto não
se deu grande expansão no volume de votos.
Outras críticas levantadas por Cammack são que Vítor Nunes
não leva em conta o coronel (e seus dependentes) como produtor; que ele elimina
do poder público todo conteúdo socioeconômico; que, enfim, estabelece clivagens
horizontais separando o município do estado e da Federação, quando na realidade
as clivagens deveriam ser verticais, cortando de alto a baixo as divisões
político-administrativas. São questões básicas e vale a pena explorá-las por um
momento para avaliar sua justeza e as possíveis contribuições que possam trazer
ao avanço do debate.
Quanto à primeira crítica, é necessário distinguir. A visão
dos coronéis como grupo econômico, como classe dominante, está claramente
presente no livro de Vítor Nunes. Para ele é exatamente a decadência da
agricultura como atividade econômica que está na base do enfraquecimento dos
coronéis. É a perda relativa do poder econômico que leva o coronel a buscar no
poder público o apoio para manter-se como poder econômico e político, isto é,
como classe dominante. As perguntas a serem feitas então seriam por que os
interesses econômicos não aparecem explicitamente nos termos do arranjo
coronelista que se apresenta como um jogo político e patrimonial de trocas de
votos pelo controle de cargos públicos? E esses interesses, particularmente os
dos coronéis envolvidos na agricultura de exportação, não extrapolariam as
fronteiras do município e não se confundiriam com os interesses dos políticos e
dos governos em nível estadual e federal?
Parece correto dizer que Vítor Nunes realmente não
incorporava em seu modelo, de maneira explícita, o lado econômico. O
compromisso coronelista toma de fato forma exclusivamente política. Mas,
novamente, a falha parece antes formal do que substantiva. Por duas razões. Em
primeiro lugar, é evidente que a entrega do controle de cargos públicos aos
coronéis tem sentido que vai muito além do meramente político. Não é preciso
demonstrar, por exemplo, que as tarefas de um delegado de polícia ou de um
coletor de impostos têm tudo a ver com a sustentação dos interesses econômicos
dos donos de terra. A função do delegado está estreitamente ligada ao controle
da mão-de-obra e à competição com fazendeiros rivais. O coletor, de seu lado,
pode por sua ação, ou inação, afetar diretamente a margem de lucros dos que
estão dentro de sua jurisdição. Até mesmo a professora era importante para
manter submissa a população rural. Ignorar este aspecto dos cargos públicos é
que seria separar artificialmente o político do econômico. Como já foi dito, no
coronelismo no sentido mais restrito, quando se tratava de cargos públicos o
aspecto de dominação, de controle, era mais importante do que o de empreguismo.
Em segundo lugar, embora seja correto que os interesses dos coronéis
extrapolavam os limites dos municípios, eram raros os momentos em que a
política econômica se tornava objeto de disputa direta. Em geral isto se dava
quase só nos momentos em que havia tentativas de introduzir ou aumentar
impostos dentro dos estados, ou tarifas interestaduais. Os interesses mais
amplos dos coronéis como classe eram raramente, se o eram, desafiados pelo
governo, pois estava ainda na agricultura a base da economia nacional. Não se
colocava em questão o domínio dos produtores rurais como classe. Esta é uma
premissa que perpassa toda a argumentação de Vítor Nunes e de fato a torna
inteligível.
Por outro lado, é correta a crítica de Cammack no que se
refere à divisão horizontal dos conflitos. Sem dúvida a divisão
político-administrativa dava aos municípios certos elementos para atuação
política diferenciada. Mas está na própria lógica da abordagem do coronelismo
como sistema e, mais ainda, está em grande parte da evidência empírica, a
existência de crescente vinculação entre a política municipal e as políticas
estadual e federal. O isolamento que muitos autores ainda incluem como
característica do coronelismo é quase sempre desmentido pela evidência que eles
próprios apresentam (por exemplo, Zaide Machado Neto). Na Primeira República,
não lutava o município como unidade contra o estado-membro, nem este, como
unidade, contra a Federação. As lutas municipais vinculavam-se rapidamente a
conflitos estaduais e federais, se não eram por eles incentivadas ou mesmo
precipitadas. Em casos extremos, como o da Bahia, o presidente da República
chegou a negociar diretamente com os coronéis, passando por cima do governador.
O sistema funcionava como uma rede de coalizões necessárias mas flutuantes e
instáveis que percorriam de alto a baixo a pirâmide do poder.
Nestas circunstâncias, a distinção entre poder público e
poder privado se tornava problemática. O texto de Vítor Nunes não é claro
quanto a este ponto, pois ao mesmo tempo em que postula um conflito entre os
dois poderes, o público representado pelo governo, o privado pelos coronéis,
afirma que o governo reforça o poder decadente do coronel e retarda o fim de
sua influência. A ambigüidade da teoria reflete uma ambigüidade real. A entrada
do Estado no domínio do fazendeiro altera sem dúvida a natureza do poder que
este exerce, na medida em que o força a conviver com certa regulamentação
externa e portanto menos privada do exercício do mando. Por outro lado, a
interferência do governo não precisa ser, e freqüentemente não é, antagônica
aos interesses econômicos dos coronéis. Inicia-se na realidade um processo de
nacionalização do exercício do domínio que é paralelo, embora de maneira não
rígida, à nacionalização dos mercados, especialmente do mercado da mão-de-obra.
Este constante jogar para cima do exercício do domínio corresponde ao que em
geral é chamado de desprivatização do poder. Mas será sempre arbitrário traçar
uma linha divisória que diga com clareza onde começa o público e onde termina o
privado.
Em conclusão, o conceito de coronelismo parece mais útil se
limitado àquela fase do processo político brasileiro em que a classe alta rural
se viu puxada para dentro do sistema pela transformação das antigas províncias
em estados federados. Foi no período compreendido entre 1889 e 1930 que se deu
o equilíbrio precário gerado pelas tentativas do Estado, expandido na diástole
federalista, de processar a incorporação num sistema nacional de poder, dos
donos de terra que ainda tinham em sua força econômica e no controle social
sobre a população rural os elementos capazes de afetar a estabilidade do
regime. A Revolução de 1930 veio desequilibrar a situação em favor do Estado. O
coronelismo teve sua morte simbólica com a prisão dos coronéis baianos em 1930
e com o assassinato de Horácio de Matos em 1931. Com a queda de Flores da Cunha
e o advento do Estado Novo, ambos em 1937, pode-se dizer que o coronelismo como
sistema estava morto, restando apenas sobrevivências isoladas, tornadas objetos
mais de curiosidade histórica do que de relevância política.
O próprio Vítor Nunes parece fugir à coerência com suas
posições anteriores ao ver um esforço do coronelismo nas tentativas dos
governos militares pós-1964 de passar por cima dos governadores e buscar apoio
diretamente nos municípios. A nova situação tem muito pouco a ver com a que ele
descreveu em sua obra clássica. A se querer manter algum paralelo com a
terminologia anterior, seria talvez o caso de caracterizar a nova fase de
“generalismo”, um coronelismo promovido de posto e transferido da Guarda
Nacional para o Exército, de uma organização patrimonial municipal para outra
burocrática nacional. O novo termo teria a vantagem de sugerir ao mesmo tempo
um aumento nos graus de modernização, de burocratização, de estatização e de
coerção.
José
Murilo de Carvalho
colaboração especial
FONTES: BANCK, G. Dynamics;
BANCK, G. Persistence; CAMMAK, P. Coronelismo; CAMMACK, P. Clientelism;
CAMMACK, P. State; CAMPOS, F. Coronelismo; CARONE, E. Coronelismo;
CARVALHO, J. Barbacena; CARVALHO, J. Louvor; CINTRA,
A. Política; DUARTE, N. Ordem; LEAL, V. Coronelismo; enxada; LEAL,
V. Coronelismo e o coronelismo; MACHADO NETO, Z. Coronelismo;
PANG, E. Bahia; PANG, E. Coronelismo; QUEIRÓS, M. Coronelismo;
QUEIRÓS, M. Mandonismo; REIS, F. Participación; SÁ, M. Velhos;
SILVA, C. Marchas; SOARES, G. Sociedade; VIANA, O.
Instituições; VIEIRA, J. Cadeia; VILAÇA, M. Coronel.