HORÁRIO GRATUITO DE PROPAGANDA ELEITORAL (HGPE)

Horário gratuito garantido por lei aos partidos políticos brasileiros, na programação das emissoras de rádio e TV, para efeito de divulgação de suas plataformas políticas e propagandas de seus candidatos às eleições. Foi criado através da Lei nº 4.115, de 22 de agosto de 1962, e, desde então, vem sofrendo várias alterações.

Antecedentes

Desde a década de 1930, o Código Eleitoral brasileiro regulamenta as eleições com o objetivo de fazer respeitar a vontade popular. Mas, a regulamentação do uso dos meios de comunicação eletrônicos durante as campanhas eleitorais começou somente com a Lei nº 1.164, sancionada em 24/7/1950. A regulamentação do acesso ao rádio era uma evidência da importância que esse veículo de comunicação adquiriu nas campanhas eleitorais após a democratização do Brasil na década de 1940.

A Lei nº 1.164 obrigava as emissoras privadas de rádio a reservarem, durante os 90 dias que antecediam as eleições, duas horas para a propaganda eleitoral. Embora o horário eleitoral ainda não fosse gratuito, as emissoras eram obrigadas a estabelecer rigorosos critérios de rotatividade que atendessem a todos os partidos políticos, assim como fixar tabelas de preços iguais para todos eles (art. 130). Apesar da regulamentação, somente os candidatos ricos ou financiados por pessoas muito ricas tinham acesso ao rádio naquele período.

Desde então, até 1997, para cada novo pleito criava-se uma lei eleitoral específica visando regular o acesso dos partidos e dos candidatos aos meios de comunicação. Cada lei eleitoral estipulava um horário destinado à propaganda eleitoral num período que variava de uma eleição para outra.

Criação do Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral

O acesso gratuito ao rádio e à televisão durante as campanhas eleitorais ocorreu através da Lei nº 4.115, de 22/08/1962, que criou o Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral. De acordo com essa lei, as emissoras de rádio e de televisão eram obrigadas a reservar um espaço de duas horas para a propaganda eleitoral gratuita nos 60 dias anteriores às 48 horas do pleito. E tal como a Lei nº 1.164/1950, essa nova lei estabelecia um rigoroso critério de rotatividade de aparição dos partidos políticos (art. 11, par. 3º).

A Lei nº 4.115 não proibiu a propaganda paga no rádio e na televisão. Estipulou que durante o período eleitoral deveriam viger os preços que vigoravam nos seis meses anteriores para a publicidade comum (par. 10). Essa lei, contudo, proibiu a propaganda paga nos 30 dias que precediam as eleições, “ressalvada a transmissão ou retransmissão não mais de uma vez, de cada comício público realizado em lugares permitidos pela autoridade competente” (art. 10, par. 12).

O HGPE durante o regime autoritário

Após o golpe militar de 1964, a propaganda eleitoral gratuita não sofreu modificações substanciais até 1976. A Lei nº 4.737, de 15/07/1965, que instituiu o Código Eleitoral, determinava que as emissoras de rádio e televisão reservassem um espaço de duas horas durante sua programação para que, durante os 60 dias anteriores à antevéspera do pleito, fosse ao ar a propaganda eleitoral gratuita (art. 250). Apesar do caráter autoritário do regime vigente, os programas eleitorais não estavam sujeitos à censura prévia (art. 253). Mas havia restrições. O artigo 243 continha 11 incisos que estabeleciam o que não seria tolerado. Dentre as proibições contidas nesse artigo estavam propagandas de guerra, subversivas, contrárias às forças armadas, que incitassem as forças armadas contra as classes e instituições civis, que estimulassem atentados contra pessoas ou bens, que instigassem a desobediência coletiva ou o descumprimento da lei de ordem pública, caluniosas, difamatórias ou injuriosas.

A Lei nº 4.737/1965 trouxe, ainda, uma novidade: obrigava as emissoras a concederem, fora dos anos eleitorais, um espaço de uma hora por mês para os partidos políticos apresentarem seus programas (art. 250, par. 1º). Contudo, essa inovação foi eliminada pelo artigo 50 da Lei nº 4.961, de 4/5/1966. Somente após a redemocratização do Brasil, nos anos 1980, os partidos políticos voltariam a ter um espaço gratuito nos meios de comunicação eletrônicos para divulgarem seus programas entre outras coisas.

A Lei nº 4.737/1965 também não proibia a propaganda paga no rádio e na televisão. Vedava apenas seu uso nos dez dias que precediam o pleito, “salvo a transmissão direta de comício público realizado em lugares permitidos pela autoridade competente” (art. 254). Essa lei, contudo, era omissa com relação ao preço que deveria ser cobrado pelas emissoras.

As restrições às liberdades civis e políticas inibiram os debates nos meios de comunicação. Isso mudou após a posse do presidente Ernesto Geisel, em 1974. O clima de abertura, ainda que “lenta, gradual e segura”, levou os partidos políticos a debaterem livremente durante a campanha de 1974. O resultado foi a fragorosa derrota eleitoral do partido da situação, a Aliança Renovadora Nacional (Arena). O Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral foi um dos motivos para o esplêndido desempenho do partido de oposição, o Movimento Democrático Brasileiro (MDB), nas urnas.

Em 15/8/1974 foi sancionada a Lei nº 6.091, de iniciativa do deputado federal Etelvino Lins (Arena-PE), proibindo a propaganda paga no rádio e na televisão (art. 12). Desde então, esta proibição passou a constar em todas as leis criadas para regulamentar o uso dos meios de comunicação durante as campanhas eleitorais. Essa Lei também limitava o uso da propagada paga nos jornais e revistas: permitia apenas a divulgação do curriculum vitae do candidato, o número de seu registro e do partido político a que pertencia (art. 12, par. único). Estas regras foram no pleito seguinte estendidas ao rádio e à televisão.

Para conter o avanço da oposição, em 1976, sob a orientação do então ministro da Justiça, Armando Falcão, foi elaborado o Projeto da Reforma da Propaganda Eleitoral que deu origem à Lei nº 6.339, de 1/07/1976, que alterou a redação do artigo 250 do Código Eleitoral. Dentre as alterações introduzidas por essa Lei, a mais importante foi a restrição do acesso dos candidatos ao rádio e à televisão. Através desse artifício legal, impedia-se o debate livre, considerado um dos elementos determinantes da vitória do MDB na eleição de 1974. Essa Lei, também conhecida como Lei Falcão, estipulava que, na propaganda eleitoral gratuita, os partidos políticos deveriam se limitar a mencionar a legenda, o curriculum vitae, o número de registro na Justiça Eleitoral e mostrar a fotografia dos candidatos, bem como anunciar o horário e local dos comícios (art. 250, par. 1º, inc. I). Portanto, a Lei Falcão foi a resposta do governo militar ao crescimento vertiginoso do MDB nas eleições de 1974. Em 1977, para impedir novamente a vitória da oposição, o presidente Geisel manteve as medidas restritivas introduzidas pela Lei Falcão. Apesar do Decreto-Lei nº 1.538, de 14 de abril de 1977, ter modificado a redação do artigo 250 do Código Eleitoral, este decreto preservou o inciso, introduzido pela Lei Falcão, que limitava o acesso dos candidatos aos meios de comunicação eletrônicos (art. 1º).

A Lei Falcão continuou em vigor durante o pleito de 1982. Contudo, foi interpretada com mais liberalidade. A Justiça Eleitoral permitiu a realização de debates entre os candidatos, bem como a propaganda paga na televisão.

O HGPE durante o período democrático

Com a redemocratização do Brasil, em 1985, a Lei Falcão foi finalmente revogada, tendo sido substituída pela Lei nº 7.332, de 1/7/1985. Mas, como vinha ocorrendo desde 1950, a cada novo pleito criava-se uma nova lei com o intuito de regular o acesso dos partidos e dos candidatos aos meios de comunicação.

A Constituição de 1988 garantiu o acesso gratuito dos partidos políticos ao rádio e à televisão (art. 17, par. 3º). Contudo, não proibiu a veiculação de propaganda paga no rádio e na televisão. Tal restrição foi sistematicamente reintroduzida pelas leis eleitorais criadas para regulamentar cada uma das eleições realizadas desde então.

A cada pleito modificava-se – de acordo com o tipo de pleito (majoritário ou proporcional) e/ou o turno – o período que vigorava o horário gratuito de propaganda eleitoral (60 dias, 45 dias); o tamanho do espaço durante a programação das emissoras (60 minutos, 120 minutos, 90 minutos); critérios para a divisão do horário eleitoral entre os partidos políticos; para a distribuição do tempo destinado à propaganda eleitoral, em que momento seria considerado o tamanho da representação de cada partido no Legislativo (Congresso Nacional, Assembléia Legislativa ou Câmara Municipal); se seria permitida ou não a participação de convidados nos programas eleitorais dos candidatos; quais dias deveriam ser veiculadas as propagandas dos candidatos para o legislativo e para o executivo; o horário que deveriam ser transmitida a propaganda eleitoral; previsão ou não de punições para as emissoras que projetassem suas preferências eleitorais na programação normal da emissora; se os programas eleitorais deveriam ser feitos ou não em estúdios; se vedava ou não a utilização de gravações externas, montagens e trucagens.

Ao final da primeira campanha eleitoral ocorrida após a redemocratização do país, houve o episódio mais polêmico já ocorrido durante a exibição do Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral. Em 12/9/1989, durante o último programa do Partido da Renovação Nacional (PRN), Miriam Cordeiro, ex-namorada de Luiz Inácio Lula da Silva, denunciou que o candidato do Partido dos Trabalhadores (PT) era racista e que tentara convencê-la a fazer um aborto para impedir o nascimento da filha do casal, Lurian, que na época tinha 15 anos de idade. As eleições de 1989 são apontadas pelos analistas como exemplo da efetividade do Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral, já que os dois candidatos que passaram para o segundo turno foram os que, em seus respectivos programas eleitorais, inovaram. Além de Collor e de Lula, outro candidato que soube utilizar muito bem o espaço no rádio e na televisão foi o candidato do PRONA, Enéas Carneiro, que nas eleições seguintes ficaria em terceiro lugar.

A Lei eleitoral que mais gerou polêmica foi a nº 8.713, de 30/9/1993, criada para regulamentar a eleição de 1994. O artigo 76 dessa Lei determinava que os programas eleitorais deveriam ser feitos em estúdios e, no seu par. 1, vedava a utilização de gravações externas, montagens e trucagens. Esse dispositivo, portanto, proibia vinhetas eletrônicas, efeitos especiais e desenhos animados. Além dessa proibição, também estava vedada a presença de platéia, convidados, atores, personalidades e/ou políticos recomendando o voto neste ou naquele candidato. A polêmica com relação a essas restrições envolveu comunicólogos, juristas e assessores dos candidatos. A revista Imprensa, de agosto de 1994, afirmou que sem as trucagens, a propaganda eleitoral valorizaria mais as assessorias políticas dos candidatos em detrimento dos jornalistas e publicitários. Os debates entre e as entrevistas com os candidatos ganhariam mais proeminência do que na eleição anterior.

O PT denunciou as proibições impostas pelo artigo 76 da Lei 8.713/1993 como um “casuísmo” criado para impedir que durante o Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral ele exibisse as imagens produzidas pelo partido de Lula durante suas viagens pelo interior do País entre 1993 e 1994 e que foram batizadas de Caravanas da Cidadania. Mas, a iniciativa partiu de deputados de esquerda, ligados a Leonel Brizola (PDT), que “desejavam, por um lado, reduzir as desigualdades entre os candidatos, e, por outro, obrigar ao aprofundamento do debate político”.

Apesar do artigo 67 da Lei 8.713/1993 prever punições severas para as emissoras que manifestarem preferência por candidatos projetando suas preferências eleitorais na programação normal da emissora, o PT e alguns analistas afirmaram que as reportagens e notas explicativas sobre o Plano Real, que foram ao ar durante os meses de julho de 1994, como um exemplo de propaganda em prol da candidatura de Fernando Henrique Cardoso (PSDB).

Em 19 de setembro de 1995, foi sancionada a nova Lei dos partidos políticos (Lei nº 9.096) que regulamentou os artigos 17 e 14, § 3º, inciso V, da Constituição Federal. O artigo 45 e seguintes desta Lei regulamentaram o Horário Gratuito de Propaganda Partidária. Diferente do Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral, que visa divulgar o nome e as propostas de um candidato, o Horário Gratuito de Propaganda Partidária foi criado com o intuito de difundir os programas partidários; transmitir mensagens aos filiados sobre a execução do programa partidário, dos eventos com este relacionados e das atividades congressuais do partido e divulgar a posição do partido em relação a temas político-comunitários.

Em termos de propaganda na televisão, a Lei Eleitoral nº 9.100/1995, que regulamentou às eleições municipais de 1996, trouxe uma novidade: permitiu que, além do formato tradicional de propaganda gratuita, houvesse, ao longo da programação normal das emissoras, inserções de 30 e 60 segundos. Desde então, este formato tem sido utilizado juntamente com o mais longo.

Somente em 30/9/1997, o Congresso Nacional aprovou uma Lei Eleitoral definitiva (Lei nº 9.504), tendo, desde então, sofrido apenas modificações a cada ano pré-eleitoral. São os artigos 44 a 57 desta lei que regulamentam a propaganda gratuita no rádio e na televisão. De acordo com esses artigos: era vedada a veiculação de propaganda eleitoral paga no rádio e na televisão (art. 44.). A partir de 1º de julho do ano da eleição, tornou-se vedado às emissoras de rádio e televisão, em sua programação normal e noticiário: transmitir imagens de realização de pesquisa ou qualquer outro tipo de consulta popular de natureza eleitoral em que seja possível identificar o entrevistado ou em que haja manipulação de dados; usar trucagem, montagem ou outro recurso de áudio ou vídeo que, de qualquer forma, degradem ou ridicularizem candidato, partido ou coligação, ou produzir ou veicular programa com esse efeito; veicular propaganda política ou difundir opinião favorável ou contrária a candidato, partido, coligação, a seus órgãos ou representantes; dar tratamento privilegiado a candidato, partido ou coligação; veicular ou divulgar qualquer programa com alusão ou crítica a candidato ou partido político, exceto programas jornalísticos ou debates políticos; divulgar nome de programa que se refira a candidato escolhido em convenção, ainda quando preexistente, inclusive se coincidente com o nome do candidato ou com a variação nominal por ele adotada. (art. 45.). As emissoras de rádio e de televisão e os canais de televisão por assinatura reservariam, nos 45 dias anteriores à antevéspera das eleições, horário destinado à divulgação, em rede, da propaganda eleitoral gratuita. O dia que a propaganda é veiculada variaria de acordo com o cargo: eleição para Presidente da República, Deputado Federal e Vereador às terças-feiras, quintas-feiras e aos sábados; eleição para Governador de Estado, Governador do Distrito Federal, Deputado Estadual, Deputado Distrital, Senador, Prefeito e Vice-Prefeito, às segundas-feiras, quartas-feiras e sextas-feiras. O horário variaria de acordo com o veículo de comunicação: no rádio, das sete horas às sete cinqüenta minutos e das doze horas às doze horas e cinqüenta minutos; na televisão das treze horas às treze horas e cinqüenta minutos e das vinte horas e trinta minutos às vinte e uma horas e vinte minutos. Nas eleições para cargos municipais, a propaganda seria veiculada, no rádio, das sete horas às sete horas e trinta minutos e das doze horas às doze horas e trinta minutos; na televisão, das treze horas às treze horas e trinta minutos e das vinte horas e trinta minutos às vinte e uma horas (art. 47). Os horários reservados à propaganda de cada eleição seriam distribuídos entre todos os partidos e coligações que tivessem candidato e representação na Câmara dos Deputados, de acordo com estes dois critérios: um terço, igualitariamente, e dois terços, proporcionalmente ao número de representantes na Câmara dos Deputados. No caso de coligação, considerava-se a soma do número de representantes de todos os partidos que a integram. A representação de cada partido na Câmara dos Deputados é a resultante da eleição. (art. 47; Redação dada pela Lei nº 11.300, de 2006). Quanto ao partido que fosse resultado de fusão ou que tivesse incorporado outro, corresponderia à soma do número de representantes que os partidos de origem possuíam na data da eleição.

HGPE: Um Direito Polêmico

Apesar do seu caráter democrático, o acesso gratuito dos partidos políticos aos meios de comunicação eletrônicos foi motivo de muita polêmica. Os proprietários de emissoras de rádio e televisão tendem a manifestar o seu descontentamento com essa obrigatoriedade. Alegam que, embora a legislação autorize as emissoras a abaterem os seus custos e lucros cessantes no Imposto de Renda, o prejuízo não é recompensado, já que espanta os anunciantes.

Em 1994, a Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão (ABERT) distribuiu uma nota às suas associadas, para ser lida antes do início do Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral, protestando contra a cessão obrigatória de espaço para a propaganda eleitoral. Segundo o presidente da ABERT, Joaquim Mendonça, em depoimento prestado ao Jornal do Brasil, de 20/8/94,: "O horário eleitoral gratuito não combina com a democracia. Num regime democrático não se deve impor nada para ninguém. Quem quiser falar, que pague por isso. Somos contra esse programa gratuito, contra a Voz do Brasil e contra tudo que seja obrigatório, e não pago." Porém, a proposta de restabelecer a propaganda eleitoral paga, feita pela ABERT, se adotada, impediria o acesso aos meios de comunicação de todos os partidos que lançaram candidatos.

Apesar de a lei eleitoral mandar que todos os candidatos recebam igual tratamento (princípio da isonomia), há evidências de que os telejornais e os jornais são parciais: de acordo com duas pesquisas publicadas na revista Veja, de 27/7/1994, os jornais e telejornais falavam mais do candidato Luiz Inácio Lula da Silva (PT) do que do candidato Fernando Henrique Cardoso (PSDB), porém o candidato do PT era tratado sempre de forma mais negativa. A revista Veja, de 27/7/1994, chegou a afirmar que “alguns jornalistas e donos de jornais assumem abertamente uma preferência por Fernando Henrique Cardoso”. O diretor do jornal O Estado de São Paulo, Júlio César de Mesquita, disse à Veja: “Temos o direito e o dever de fazer isso [...]. No passado apoiamos Fernando Collor e também apoiamos o impeachment”. Outra evidência do parcialismo dos meios comunicação surgiu no dia 1/9/1994: acidentalmente foram ao ar imagens do ministro da Fazenda, Rubens Ricúpero, que mostravam o ministro "confessando" ao jornalista Carlos Monforte, da Rede Globo, que o governo e a Rede Globo estavam engajados na campanha de Cardoso.

Essas evidências reforçam o argumento de que o acesso gratuito dos partidos políticos aos meios de comunicação eletrônicos permite que os partidos e os candidatos que não contam com a simpatia dos meios de comunicação possam utilizar para se contrapor às propagandas partidárias transvestidas em matérias jornalísticas.

Outro argumento favorável ao Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral é que permite que os partidos políticos sem ou com poucos recursos tenham acesso ao rádio e à televisão. Reduzindo, além disso, os custos de uma campanha eleitoral

HGPE e a opinião pública

As pesquisas também mostram que são falsos os argumentos de que os eleitores brasileiros tendem a ignorar e desprezar o Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral. Na Grande São Paulo, entre 1986 e 1992, apenas 20% dos televisores era desligado quando se iniciava o Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral, um percentual considerado muito pequeno. A respeito dos outros 80% sabe-se duas coisas: primeiro, que eles não assistiam a todos os programas eleitorais, mas somente aos dos candidatos ou partidos políticos que lhes interessavam; segundo, que alguém que está simplesmente olhando a tela e começa a conversar sobre o que está vendo estabelece, naquele momento, o debate. Podemos acrescentar, ainda, que é sabido que a audiência é maior no início e no final do horário eleitoral.

Uma matéria publicada na Folha de S. Paulo, de 5/8/’1994, diz que o IBOPE constatou que a audiência dos programas dos candidatos a presidente, governador e senador é semelhante à audiência das novelas da Rede Globo, mas caia em relação ao número de aparelhos que estavam ligados no início do Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral.

As pesquisas de opinião pública têm revelado que a propaganda eleitoral, no rádio e na televisão, são fontes importantíssimas para que o cidadão defina sua opção por um partido ou candidato. A relação entre o público e o Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral e sua influência no processo eleitoral pode ser atestado pelas seguintes evidências. Uma pesquisa realizada pelo Datafolha, nos dias 25 e 26 de julho de 1994, revelou que 57% do eleitorado é favorável à exibição do Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral. Essa opinião é majoritária entre eleitores de todos os níveis de escolaridade, sendo maior entre os de nível superior (65%). Outra pesquisa realizada pelo Datafolha, em 1994, corrobora essas conclusões. Nessa pesquisa, revelou-se que a indefinição do eleitor tende a ser maior entre aqueles que não assistiram o Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral (12%) do que entre os que assistiram (7%).

Mas, comparando o Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral tradicional com as inserções (spots), os telespectadores mostram maior receptividade com relação a este último: uma pesquisa realizada pelo Instituto Gallup/Revista Imprensa revelou que, em São Paulo, apenas 32% são a favor da manutenção dos programas de meia hora, enquanto 53% optam por sua extinção; quanto aos comerciais, 60% querem mantê-los, e 30% extingui-los.Pesquisa realizada pelo Jornal do Brasil/Vox Populi revelou, por sua vez, que o alcance e a visibilidade das inserções são maiores do que o do horário eleitoral tradicional: embora a maioria dos entrevistados tenham dito que o programa eleitoral é mais informativo do que as inserções, declararam também “gostar mais” das inserções.

Vladymir Lombardo Jorge (colaboração especial)

FONTES: ALBUQUERQUE, A. Política e televisão; ALDÉ, A.; DIAS, H.S. Intervalo surpresa; FIGUEIREDO, M. Reforma do sistema político; FIGUEIREDO, M.; ALDÉ, A.; DIAS, H.S.; JORGE, V.L. Estratégias de persuasão em eleições majoritárias; Folha de S. Paulo (5/8/94); IMPRESA; JORGE, V.L. A eleição presidencial de 1994; JORGE, V.L. O horário gratuito de propaganda eleitoral; JORGE, V.L. Os meios de comunicação de massa; Jornal do Brasil (20/8/94); MIGUEL, L.F. Televisão e construção da agenda eleitoral; Veja (24/12/89; 27/7/94).