INSTITUTO NACIONAL DE SEGURIDADE SOCIAL (INSS)

Órgão criado a partir da fusão (Lei nº 8.029 de 12/4/1990) das estruturas do Instituto de Administração Financeira da Previdência Social (Iapas) e do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), como parte da reforma administrativa e ministerial promovida pelo governo Fernando Collor de Melo, que o subordinou ao recriado Ministério do Trabalho e Previdência Social (MTPS).

A recriação do MTPS foi uma das principais modificações realizadas então no âmbito da previdência social, junto com a extinção do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (Sinpas), a transferência do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS) e da Central de Medicamentos (Ceme) para o Ministério da Saúde e da Legião Brasileira de Assistência (LBA) e da Fundação Nacional para o Bem-Estar do Menor (Funabem) para o também recém-criado Ministério da Ação Social. Além do INSS, a Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (Dataprev) ficou subordinada ao MTPS.

As Delegacias Regionais do Trabalho, até então pertencentes à administração direta do MTPS, foram vinculadas ao INSS (Lei nº 8.099 de 5/12/1990), que inicialmente seria a agência governamental responsável pela arrecadação, fiscalização e cobrança das contribuições sociais e demais receitas destinadas à Previdência Social; pela gerência do Fundo de Previdência e Assistência Social (FPAS); pela concessão e manutenção de benefícios e serviços previdenciários; e pela execução de programas relacionados com emprego, apoio ao desempregado, identificação profissional e segurança do trabalhador (Decreto nº 99.350 de 27/6/1990).

Em 1991, a competência do INSS na área de arrecadação foi reduzida à cobrança das contribuições e receitas incidentes sobre as folhas de salários, numa clara tendência de transferência de atividades para a área econômica do governo que se consolidou nos anos seguintes. A extinção de alguns órgãos, a incorporação e a fusão de outros dentro da previdência social foi um processo político e administrativo complexo que acompanhou o governo Collor, inclusive com reflexos e dinâmicas diferenciados nas estruturas da representação desses órgãos ao nível dos estados.

Modificações nas atribuições do INSS e na legislação previdenciária marcaram a primeira metade da década de 1990. Em um ambiente de transformações político-econômicas, nacional e internacionalmente, menos favorável a políticas que significassem a expansão dos gastos públicos, a manutenção de inúmeros itens do capítulo da seguridade social constantes da Constituição de 1988 começou a ser seriamente questionada. Esse período marca a difusão nos meios de comunicação da necessidade de se reformar o sistema previdenciário, tendo por base um diagnóstico de que a previdência social brasileira tinha impactos negativos sobre o déficit público e o receio que num futuro próximo ela não conseguiria honrar seus compromissos com aposentados e pensionistas.

Em 1991 foram sancionadas duas importantes leis (nº 8.212 e nº 8.213, de 24/7/1991) que dispunham, respectivamente, sobre o Plano de Custeio e o Plano de Benefícios da Previdência Social. Esses planos respondiam à necessidade de regulamentação de muitos artigos e dispositivos da Constituição de 1988 que tinham sido remetidos para serem definidos por legislação complementar. No final deste mesmo ano o governo aprovou o Regulamento dos Benefícios da Previdência Social (Decreto nº 357, de 7/12/1991).

No contexto da administração Collor de Melo, o INSS foi notícia constante na imprensa devido aos numerosos escândalos e às mais variadas acusações de corrupção, suborno e fraude, inclusive com a prisão de dirigentes. As denúncias atingiram em especial o presidente do Instituto e o ministro do Trabalho, Antônio Rogério Magri, que acabou por se demitir do ministério em 19 de janeiro de 1992 e foi substituído por Reinhold Stephanes. Contudo, a questão que mobilizou a opinião pública no campo da previdência social foi a polêmica sobre o pagamento de 147% como reajuste do valor dos benefícios aos aposentados que seriam devidos em setembro de 1991. A resistência do governo em conceder o reajuste gerou protestos políticos e a mobilização e pressão de organizações de aposentados, principalmente por meio de ações judiciais que chegaram ao Supremo Tribunal de Justiça. No início de 1992, o Congresso Nacional foi convocado em caráter de urgência pelo presidente Collor de Melo para votar fontes de financiamento para aumentar a receita do INSS evitando o “rombo” que, se alegava, seria produzido pelo reajuste de 147% imposto pela derrota nos tribunais superiores. O Congresso rejeitou a proposta e aprovou, em março de 1992, o pagamento dos 147%, obrigando o INSS a iniciar o pagamento dos valores devidos e atrasados.

Após o afastamento de Collor, acusado de envolvimento com esquemas de corrupção, e sua substituição pelo vice-presidente Itamar Franco, uma nova reorganização do setor previdenciário extinguiu o MTPS, criando o Ministério da Previdência Social (MPS) que incorporou a Dataprev e o INSS, deixando de ser responsável pelas delegacias regionais do Trabalho (Lei nº 8.490 de 19/11/1992). Ainda em outubro de 1992 Antônio Brito Filho foi nomeado para ocupar o ministério. Itamar Franco buscou recuperar a imagem pública do órgão e da previdência pública, abalada pela gestão Collor de Melo. Porém a crise econômica e o prognóstico negativo — para uns real, para outros retórico — sobre o futuro da previdência social brasileira mantiveram a orientação de executar reformas visando à racionalização e ao aumento da eficiência geral do sistema.

No período da gestão de Antônio Brito no MPS (2/10/1992 -15/12/1993) e de Sérgio Cutolo dos Santos, primeiro na presidência do INSS e depois como ministro (15/12/1993-1/1/1995), buscou-se melhorar a imagem pública da previdência social. Mantiveram a tendência de realizar reformas internas ao sistema previdenciário que gerassem aumento de receitas, possibilitassem o controle sobre fraudes, fornecessem agilidade administrativa e gerencial e aumentassem a credibilidade geral do sistema. Neste sentido o período 1992-1994 foi marcado por inúmeros decretos e leis que regulamentaram e organizaram várias facetas da previdência, buscando aumentar a capacidade de arrecadação, de controle e de fiscalização do INSS e do MPS. Reformas mais amplas deveriam ser contempladas na revisão constitucional de 1993, que terminou sem gerar conseqüências no campo da seguridade social.

A partir de 1994, o período de estabilidade econômica iniciado com o Plano Real, a campanha eleitoral, a eleição e posse de Fernando Henrique Cardoso na presidência da República em janeiro de 1995 proporcionaram um ambiente em que aumentaram as demandas por reformas mais amplas no sistema previdenciário brasileiro, principalmente aquelas que implicavam em mudanças constitucionais. A coalizão partidária que apoiou Fernando Henrique elegeu ampla maioria no Congresso Nacional, o que aumentou as possibilidades de aprovação de emendas constitucionais.

Em janeiro de 1995, o governo recém-empossado transformou o MPS em Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), cuja estrutura foi regulamentada pelo Decreto nº 1.644 (25/9/1995) que não alterou o regimento interno do INSS nem suas funções, mantendo-se responsável pela arrecadação das contribuições e pagamento de benefícios no âmbito do Regime Geral da Previdência Social, que engloba os trabalhadores da iniciativa privada. O novo governo trouxe de volta ao ministério Reinhold Stephanes. No campo da previdência social, o primeiro período presidencial de Fernando Henrique foi marcado desde o seu início pela proposta, pelo debate público e pela tramitação de emenda constitucional que, enviada ao Legislativo federal em abril de 1995, alterava o funcionamento da previdência social, tanto para os trabalhadores da iniciativa privada, segurados do INSS, quanto para os servidores públicos.

Durante quatro anos o governo buscou convencer a opinião pública e o Congresso Nacional de que o “rombo” do INSS, a multiplicidade de regimes previdenciários, criando privilégios para determinadas categorias profissionais, em contraposição à grande maioria da população, e a aposentadoria por tempo de serviço ameaçavam a estabilidade econômica, a sobrevivência futura da previdência social em bases públicas e até o desenvolvimento do país, impedindo o ajuste fiscal nos três níveis de governo. Por outro lado, os impactos negativos — imediatos e futuros — das reformas sobre a renda dos trabalhadores ativos e inativos, a violação dos direitos adquiridos, as tendências privatizantes da reforma e o equívoco e/ou exagero do diagnóstico governamental eram os eixos de argumentação da oposição e dos adversários da reforma previdenciária.

Em 1997 foram aprovados novos regulamentos dos benefícios da previdência social e da organização e do custeio da seguridade social (decretos nº 2.172 e nº 2.173 de 5/3/1997). Em consonância com a orientação de estimular mecanismos alternativos ou complementares de aposentadoria e pensão em âmbito individual e privado, foi instituído o Fundo de Aposentadoria Programada Individual (FAPI) (Lei nº 9.506 de 24/7/1997). Em fins de 1997 foi extinto por lei o Instituto de Previdência dos Congressistas (IPC) (Lei nº 9.506 de 30/10/1997), depois de grande polêmica nos meios de comunicação sobre a manutenção dos privilégios previdenciários dos membros do Congresso Nacional, no exato momento que estes debatiam e votavam reformas que modificavam a previdência pública. Em abril de 1998 o ministro Stephanes foi substituído por Waldeck Vieira Ornelas.

Em dezembro de 1998, depois de dois turnos de votação na Câmara e no Senado ao longo de quase quatro anos de tramitação, a reforma da previdência social foi promulgada. As principais alterações que atingiram os segurados do INSS foram o fim da aposentadoria por tempo de serviço, que passou a ser por tempo de contribuição, 30 anos para mulheres e 35 anos para homens, sem exigência de idade mínima; fim da aposentadoria especial para os professores universitários, permanecendo este direito para os professores de primeiro e segundo graus; fim da aposentadoria proporcional para quem ingressar no mercado de trabalho depois da promulgação da emenda; fim do salário-família para quem ganha mais de 360 reais; para quem não conseguir completar o tempo de contribuição exigido foi estabelecida a possibilidade de se aposentar por idade aos 65 anos (homens) e 60 (mulheres), com proventos proporcionais ao tempo de serviço e comprovação de um tempo mínimo de contribuição. Essa idade mínima ficou reduzida em cinco anos para trabalhadores rurais de ambos os sexos que exercem suas atividades em regime de economia familiar.

Ainda necessitando de regulamentação, essa reforma franqueou a cobertura do risco de acidentes de trabalhos a seguradoras privadas, até então monopólio do INSS, que cobra percentuais diferenciados sobre a folha de salários das empresas, de acordo com o risco. Para o trabalhador da iniciativa privada ou do setor público que já se encontrava no mercado de trabalho por ocasião da promulgação da emenda foi estabelecida uma regra de transição que estabeleceu um acréscimo de 20% no tempo de contribuição que falta para a aposentadoria integral e um acréscimo de 40% para a aposentadoria proporcional. Ainda em dezembro de 1998 foram aprovadas medidas com impacto direto sobre empresas e organizações: o fim da isenção da contribuição patronal de parte das 6.324 entidades filantrópicas existentes e a elevação da alíquota de contribuição que geram aposentadorias especiais por insalubridade e risco de vida.

A reforma da previdência social aprovada em fins de 1998 foi considerada pelo governo como parcial, em especial no que diz respeito aos itens de sua proposta que foram modificados ou mesmo derrotados ao longo de sua tramitação, particularmente a exigência de idade mínima para se requerer ao INSS a aposentadoria integral. Uma segunda reforma do sistema previdenciário e o aumento do incentivo aos mecanismos privados e complementares de aposentadoria estavam na agenda do segundo mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso (1999-2003).

Dadas, porém, as dificuldades políticas para continuar reformando a previdência social via emendas constitucionais, o governo Fernando Henrique Cardoso, já em seu segundo mandato, encaminhou projeto e obteve a  aprovação da Lei  9876, de 26 de novembro de 1999. Essa lei, de fato, alterou alguns elementos importantes do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), com impactos para os contribuintes do INSS, preservados os já aposentados e os direitos adquiridos, e pode ser considerada a segunda reforma previdenciária do governo Cardoso. Essa Lei definiu que os novos beneficiários dos benefícios do INSS passariam a ter a sua aposentadoria calculada em função da multiplicação de dois componentes. O primeiro é a média dos 80% maiores salários de contribuição a partir de julho de 1994, em vez do critério anterior dos últimos 36 meses. A principal novidade foi a criação do “fator previdenciário”, que introduziu mudanças na fórmula de cálculo do benefício. O “fator previdenciário” é um coeficiente tanto menor (maior) for quanto menor (maior) o tempo de contribuição e a idade de aposentadoria e calculado a partir de uma fórmula matemática baseada nesses dois parâmetros e na expectativa de sobrevida no momento da sobrevida, esta última definida por informações do Instituto de Geografia e Estatística (IBGE). Este fator foi criado para conter os gastos previdenciários, desestimulando as aposentadorias consideradas precoces por alguns economistas e setores do governo preocupados com o crescente déficit da previdência. Na prática, esse novo cálculo foi facilitado pela emenda constitucional n.20, de 1998, que desconstitucionalizou o cálculo dos benefícios previdenciários.

Milhares de ações individuais foram impetradas na justiça contra o que se alegava ser um redutor de proventos.  Partidos políticos tentaram obter do Supremo Tribunal Federal a declaração de inconstitucionalidade do “fator previdenciário” apresentando a Ação Direta de Inscontitucionalidade (Adin) n. 2110, assim como a Confederação Nacional de Trabalhadores Metalúrgicos, com a Adin 2111. Porém, o STF julgou que o “fator previdenciário” atendia aos princípios constitucionais de preservação do equilíbrio atuarial do sistema previdenciário. O “fator previdenciário” continuou em debate seja pelas propostas de setores sindicais em eliminá-lo definitivamente como pela avaliação de especialistas de que o seu efeito para o equilíbrio do sistema já teria passado e seria, portanto, necessário mais um conjunto de reformas da previdência social brasileira.

Se as reformas da previdência social do período Fernando Henrique Cardoso afetaram em grande medida o contribuinte e beneficiário do INSS, isto é, os trabalhadores e empregadores do setor privado, as reformas previdenciárias dos primeiros anos do governo de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2007) atingiram basicamente o regime de previdência dos funcionários públicos. A reforma previdenciária encaminhada pelo governo Lula foi uma de suas primeiras grandes iniciativas depois de sua posse em janeiro de 2003. O Projeto de Emenda Constitucional n.40, aprovada em 19 de dezembro de 2003 como Emenda Constitucional n.41,  modificou pontos referentes ao regime previdenciário público que tinham sido  derrotados durante as reformas promovidas  pelo governo anterior. Ainda que o Regime de Previdência do Servidor Público não estivesse afeito ao INSS, uma das intenções dessa reforma foi aproximar os dois regimes previdenciários, ainda que sejam ainda bastante diferentes e desiguais.  Uma das medidas mais polêmicas de nova rodada de reformas foi a taxação em 11% dos inativos em relação ao valor excedente ao teto do INSS, que foi também elevado. A taxação dos inativos tinha sido derrotada quando iniciativa do governo Fernando Henrique Cardoso. O STF foi acionado mais uma vez e declarou constitucional a cobrança dos inativos em agosto de 2004.  Muitos analistas consideram que o governo Lula completou a reforma da previdência social que Fernando Henrique Cardoso e aliados não tiveram condições políticas de realizar dado a então oposição do sindicalismo e do Partido dos Trabalhadores (PT), e que esses mesmos aliados, o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e o Partido da Frente Liberal (PFL), que historicamente foram favoráveis a reforma da previdência social, não puderam  fazer oposição coerente a essa segunda reforma, agora sob o governo do PT.  Para outros, o governo Lula  teria também encontrado condições mais propícias para essas reformas dado o legado de reformas econômicas implementadas pelo seu antecessor. 

Ainda que Lula e seus Ministros tenham assinalado a necessidade de novas reformas da previdência, não houve iniciativas importantes durante o seu segundo mandato (2007-2011). O tema do déficit da previdência social, a desigualdade entre os dois regimes existentes e as mudanças no padrão demográfico da população brasileira têm sido apontados como fatores que demandarão do executivo e do legislativo novas modificações na previdência social brasileira.

Do ponto de vista administrativo, além da modernização administrativa do INSS, a grande mudança foi a  criação em março de 2007 (Lei 11.457), da Secretaria da Receita Federal do Brasil que, sob argumento de racionalizar o sistema de arrecadação e fiscalização federal, incorporou atribuições até então do INSS. Este deixou de ter atribuições de arrecadar e fiscalizar as contribuições sociais previdenciárias restando-lhe apenas as funções de gestor do Regime Geral de Previdência Social, ainda que mantenha o seu papel de atendimento ao público para questões fiscais e contributivas dada sua presença no território nacional.

Gilberto Hochman (colaboração especial)

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www.mpas.gov.br    acessado em 3 de novembro de 2009.