INSTITUTO
NACIONAL DE SEGURIDADE SOCIAL (INSS)
Órgão criado a partir da fusão (Lei nº
8.029 de 12/4/1990) das estruturas do Instituto de Administração Financeira da
Previdência Social (Iapas) e do Instituto Nacional de Previdência Social
(INPS), como parte da reforma administrativa e ministerial promovida pelo
governo Fernando Collor de Melo, que o subordinou ao recriado Ministério do
Trabalho e Previdência Social (MTPS).
A recriação do MTPS foi uma das
principais modificações realizadas então no âmbito da previdência social, junto
com a extinção do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social
(Sinpas), a transferência do Instituto Nacional de Assistência Médica da
Previdência Social (INAMPS) e da Central de Medicamentos (Ceme) para o
Ministério da Saúde e da Legião Brasileira de Assistência (LBA) e da Fundação
Nacional para o Bem-Estar do Menor (Funabem) para o também recém-criado
Ministério da Ação Social. Além do INSS, a Empresa de Processamento de Dados da
Previdência Social (Dataprev) ficou subordinada ao MTPS.
As Delegacias Regionais do Trabalho,
até então pertencentes à administração direta do MTPS, foram vinculadas ao INSS
(Lei nº 8.099 de 5/12/1990), que inicialmente seria a agência governamental
responsável pela arrecadação, fiscalização e cobrança das contribuições sociais
e demais receitas destinadas à Previdência Social; pela gerência do Fundo de
Previdência e Assistência Social (FPAS); pela concessão e manutenção de
benefícios e serviços previdenciários; e pela execução de programas relacionados
com emprego, apoio ao desempregado, identificação profissional e segurança do
trabalhador (Decreto nº 99.350 de 27/6/1990).
Em 1991, a competência do INSS na área de arrecadação foi reduzida à cobrança das contribuições e
receitas incidentes sobre as folhas de salários, numa clara tendência de
transferência de atividades para a área econômica do governo que se consolidou
nos anos seguintes. A extinção de alguns órgãos, a incorporação e a fusão de
outros dentro da previdência social foi um processo político e administrativo
complexo que acompanhou o governo Collor, inclusive com reflexos e dinâmicas
diferenciados nas estruturas da representação desses órgãos ao nível dos
estados.
Modificações nas atribuições do INSS e
na legislação previdenciária marcaram a primeira metade da década de 1990. Em
um ambiente de transformações político-econômicas, nacional e
internacionalmente, menos favorável a políticas que significassem a expansão
dos gastos públicos, a manutenção de inúmeros itens do capítulo da seguridade
social constantes da Constituição de 1988 começou a ser seriamente questionada.
Esse período marca a difusão nos meios de comunicação da necessidade de se
reformar o sistema previdenciário, tendo por base um diagnóstico de que a
previdência social brasileira tinha impactos negativos sobre o déficit público
e o receio que num futuro próximo ela não conseguiria honrar seus compromissos
com aposentados e pensionistas.
Em 1991 foram sancionadas duas
importantes leis (nº 8.212 e nº 8.213, de 24/7/1991) que dispunham,
respectivamente, sobre o Plano de Custeio e o Plano de Benefícios da
Previdência Social. Esses planos respondiam à necessidade de regulamentação de
muitos artigos e dispositivos da Constituição de 1988 que tinham sido remetidos
para serem definidos por legislação complementar. No final deste mesmo ano o
governo aprovou o Regulamento dos Benefícios da Previdência Social (Decreto nº
357, de 7/12/1991).
No contexto da administração Collor de
Melo, o INSS foi notícia constante na imprensa devido aos numerosos escândalos
e às mais variadas acusações de corrupção, suborno e fraude, inclusive com a
prisão de dirigentes. As denúncias atingiram em especial o presidente do
Instituto e o ministro do Trabalho, Antônio Rogério Magri, que acabou por se
demitir do ministério em 19 de janeiro de 1992 e foi substituído por Reinhold
Stephanes. Contudo, a questão que mobilizou a opinião pública no campo da
previdência social foi a polêmica sobre o pagamento de 147% como reajuste do
valor dos benefícios aos aposentados que seriam devidos em setembro de 1991. A resistência do governo em conceder o reajuste gerou protestos políticos e a mobilização e
pressão de organizações de aposentados, principalmente por meio de ações
judiciais que chegaram ao Supremo Tribunal de Justiça. No início de 1992, o
Congresso Nacional foi convocado em caráter de urgência pelo presidente Collor
de Melo para votar fontes de financiamento para aumentar a receita do INSS
evitando o “rombo” que, se alegava, seria produzido pelo reajuste de 147%
imposto pela derrota nos tribunais superiores. O Congresso rejeitou a proposta
e aprovou, em março de 1992, o pagamento dos 147%, obrigando o INSS a iniciar o
pagamento dos valores devidos e atrasados.
Após o afastamento de Collor, acusado
de envolvimento com esquemas de corrupção, e sua substituição pelo
vice-presidente Itamar Franco, uma nova reorganização do setor previdenciário
extinguiu o MTPS, criando o Ministério da Previdência Social (MPS) que
incorporou a Dataprev e o INSS, deixando de ser responsável pelas delegacias
regionais do Trabalho (Lei nº 8.490 de 19/11/1992). Ainda em outubro de 1992
Antônio Brito Filho foi nomeado para ocupar o ministério. Itamar Franco buscou
recuperar a imagem pública do órgão e da previdência pública, abalada pela gestão
Collor de Melo. Porém a crise econômica e o prognóstico negativo — para uns
real, para outros retórico — sobre o futuro da previdência social brasileira
mantiveram a orientação de executar reformas visando à racionalização e ao
aumento da eficiência geral do sistema.
No período da gestão de Antônio Brito
no MPS (2/10/1992 -15/12/1993) e de Sérgio Cutolo dos Santos, primeiro na
presidência do INSS e depois como ministro (15/12/1993-1/1/1995), buscou-se
melhorar a imagem pública da previdência social. Mantiveram a tendência de
realizar reformas internas ao sistema previdenciário que gerassem aumento de
receitas, possibilitassem o controle sobre fraudes, fornecessem agilidade
administrativa e gerencial e aumentassem a credibilidade geral do sistema. Neste
sentido o período 1992-1994 foi marcado por inúmeros decretos e leis que
regulamentaram e organizaram várias facetas da previdência, buscando aumentar a
capacidade de arrecadação, de controle e de fiscalização do INSS e do MPS.
Reformas mais amplas deveriam ser contempladas na revisão constitucional de
1993, que terminou sem gerar conseqüências no campo da seguridade social.
A partir de 1994, o período de
estabilidade econômica iniciado com o Plano Real, a campanha eleitoral, a
eleição e posse de Fernando Henrique Cardoso na presidência da República em
janeiro de 1995 proporcionaram um ambiente em que aumentaram as demandas por
reformas mais amplas no sistema previdenciário brasileiro, principalmente
aquelas que implicavam em mudanças constitucionais. A coalizão partidária que
apoiou Fernando Henrique elegeu ampla maioria no Congresso Nacional, o que
aumentou as possibilidades de aprovação de emendas constitucionais.
Em janeiro de 1995, o governo
recém-empossado transformou o MPS em Ministério da Previdência e Assistência
Social (MPAS), cuja estrutura foi regulamentada pelo Decreto nº 1.644
(25/9/1995) que não alterou o regimento interno do INSS nem suas funções,
mantendo-se responsável pela arrecadação das contribuições e pagamento de
benefícios no âmbito do Regime Geral da Previdência Social, que engloba os
trabalhadores da iniciativa privada. O novo governo trouxe de volta ao
ministério Reinhold Stephanes. No campo da previdência social, o primeiro
período presidencial de Fernando Henrique foi marcado desde o seu início pela
proposta, pelo debate público e pela tramitação de emenda constitucional que,
enviada ao Legislativo federal em abril de 1995, alterava o funcionamento da
previdência social, tanto para os trabalhadores da iniciativa privada,
segurados do INSS, quanto para os servidores públicos.
Durante quatro anos o governo buscou
convencer a opinião pública e o Congresso Nacional de que o “rombo” do INSS, a
multiplicidade de regimes previdenciários, criando privilégios para
determinadas categorias profissionais, em contraposição à grande maioria da
população, e a aposentadoria por tempo de serviço ameaçavam a estabilidade
econômica, a sobrevivência futura da previdência social em bases públicas e até
o desenvolvimento do país, impedindo o ajuste fiscal nos três níveis de
governo. Por outro lado, os impactos negativos — imediatos e futuros — das
reformas sobre a renda dos trabalhadores ativos e inativos, a violação dos
direitos adquiridos, as tendências privatizantes da reforma e o equívoco e/ou
exagero do diagnóstico governamental eram os eixos de argumentação da oposição
e dos adversários da reforma previdenciária.
Em 1997 foram aprovados novos
regulamentos dos benefícios da previdência social e da organização e do custeio
da seguridade social (decretos nº 2.172 e nº 2.173 de 5/3/1997). Em consonância
com a orientação de estimular mecanismos alternativos ou complementares de
aposentadoria e pensão em âmbito individual e privado, foi instituído o Fundo
de Aposentadoria Programada Individual (FAPI) (Lei nº 9.506 de 24/7/1997). Em
fins de 1997 foi extinto por lei o Instituto de Previdência dos Congressistas
(IPC) (Lei nº 9.506 de 30/10/1997), depois de grande polêmica nos meios de
comunicação sobre a manutenção dos privilégios previdenciários dos membros do Congresso
Nacional, no exato momento que estes debatiam e votavam reformas que
modificavam a previdência pública. Em abril de 1998 o ministro Stephanes foi
substituído por Waldeck Vieira Ornelas.
Em dezembro de 1998, depois de dois
turnos de votação na Câmara e no Senado ao longo de quase quatro anos de
tramitação, a reforma da previdência social foi promulgada. As principais
alterações que atingiram os segurados do INSS foram o fim da aposentadoria por
tempo de serviço, que passou a ser por tempo de contribuição, 30 anos para
mulheres e 35 anos para homens, sem exigência de idade mínima; fim da
aposentadoria especial para os professores universitários, permanecendo este
direito para os professores de primeiro e segundo graus; fim da aposentadoria
proporcional para quem ingressar no mercado de trabalho depois da promulgação
da emenda; fim do salário-família para quem ganha mais de 360 reais; para quem
não conseguir completar o tempo de contribuição exigido foi estabelecida a
possibilidade de se aposentar por idade aos 65 anos (homens) e 60 (mulheres),
com proventos proporcionais ao tempo de serviço e comprovação de um tempo
mínimo de contribuição. Essa idade mínima ficou reduzida em cinco anos para
trabalhadores rurais de ambos os sexos que exercem suas atividades em regime de
economia familiar.
Ainda necessitando de regulamentação,
essa reforma franqueou a cobertura do risco de acidentes de trabalhos a
seguradoras privadas, até então monopólio do INSS, que cobra percentuais
diferenciados sobre a folha de salários das empresas, de acordo com o risco.
Para o trabalhador da iniciativa privada ou do setor público que já se
encontrava no mercado de trabalho por ocasião da promulgação da emenda foi
estabelecida uma regra de transição que estabeleceu um acréscimo de 20% no
tempo de contribuição que falta para a aposentadoria integral e um acréscimo de
40% para a aposentadoria proporcional. Ainda em dezembro de 1998 foram
aprovadas medidas com impacto direto sobre empresas e organizações: o fim da
isenção da contribuição patronal de parte das 6.324 entidades filantrópicas
existentes e a elevação da alíquota de contribuição que geram aposentadorias
especiais por insalubridade e risco de vida.
A reforma da previdência social
aprovada em fins de 1998 foi considerada pelo governo como parcial, em especial
no que diz respeito aos itens de sua proposta que foram modificados ou mesmo
derrotados ao longo de sua tramitação, particularmente a exigência de idade
mínima para se requerer ao INSS a aposentadoria integral. Uma segunda reforma
do sistema previdenciário e o aumento do incentivo aos mecanismos privados e
complementares de aposentadoria estavam na agenda do segundo mandato
presidencial de Fernando Henrique Cardoso (1999-2003).
Dadas, porém, as dificuldades
políticas para continuar reformando a previdência social via emendas
constitucionais, o governo Fernando Henrique Cardoso, já em seu segundo
mandato, encaminhou projeto e obteve a aprovação da Lei 9876, de 26 de
novembro de 1999. Essa lei, de fato, alterou alguns elementos importantes do
Regime Geral de Previdência Social (RGPS), com impactos para os contribuintes
do INSS, preservados os já aposentados e os direitos adquiridos, e pode ser
considerada a segunda reforma previdenciária do governo Cardoso. Essa Lei
definiu que os novos beneficiários dos benefícios do INSS passariam a ter a sua
aposentadoria calculada em função da multiplicação de dois componentes. O
primeiro é a média dos 80% maiores salários de contribuição a partir de julho
de 1994, em vez do critério anterior dos últimos 36 meses. A principal novidade
foi a criação do “fator previdenciário”, que introduziu mudanças na fórmula de
cálculo do benefício. O “fator previdenciário” é um coeficiente tanto menor
(maior) for quanto menor (maior) o tempo de contribuição e a idade de
aposentadoria e calculado a partir de uma fórmula matemática baseada nesses
dois parâmetros e na expectativa de sobrevida no momento da sobrevida, esta
última definida por informações do Instituto de Geografia e Estatística (IBGE).
Este fator foi criado para conter os gastos previdenciários, desestimulando as
aposentadorias consideradas precoces por alguns economistas e setores do
governo preocupados com o crescente déficit da previdência. Na prática, esse
novo cálculo foi facilitado pela emenda constitucional n.20, de 1998, que
desconstitucionalizou o cálculo dos benefícios previdenciários.
Milhares de ações individuais foram
impetradas na justiça contra o que se alegava ser um redutor de proventos.
Partidos políticos tentaram obter do Supremo Tribunal Federal a declaração de
inconstitucionalidade do “fator previdenciário” apresentando a Ação Direta de
Inscontitucionalidade (Adin) n. 2110, assim como a Confederação Nacional de
Trabalhadores Metalúrgicos, com a Adin 2111. Porém, o STF julgou que o “fator
previdenciário” atendia aos princípios constitucionais de preservação do
equilíbrio atuarial do sistema previdenciário. O “fator previdenciário”
continuou em debate seja pelas propostas de setores sindicais em eliminá-lo
definitivamente como pela avaliação de especialistas de que o seu efeito para o
equilíbrio do sistema já teria passado e seria, portanto, necessário mais um
conjunto de reformas da previdência social brasileira.
Se as reformas da previdência social
do período Fernando Henrique Cardoso afetaram em grande medida o contribuinte e
beneficiário do INSS, isto é, os trabalhadores e empregadores do setor privado,
as reformas previdenciárias dos primeiros anos do governo de Luiz Inácio Lula
da Silva (2003-2007) atingiram basicamente o regime de previdência dos
funcionários públicos. A reforma previdenciária encaminhada pelo governo Lula
foi uma de suas primeiras grandes iniciativas depois de sua posse em janeiro de
2003. O Projeto de Emenda Constitucional n.40, aprovada em 19 de dezembro de
2003 como Emenda Constitucional n.41, modificou pontos referentes ao regime
previdenciário público que tinham sido derrotados durante as reformas
promovidas pelo governo anterior. Ainda que o Regime de Previdência do
Servidor Público não estivesse afeito ao INSS, uma das intenções dessa reforma
foi aproximar os dois regimes previdenciários, ainda que sejam ainda bastante
diferentes e desiguais. Uma das medidas mais polêmicas de nova rodada de
reformas foi a taxação em 11% dos inativos em relação ao valor excedente ao
teto do INSS, que foi também elevado. A taxação dos inativos tinha sido
derrotada quando iniciativa do governo Fernando Henrique Cardoso. O STF foi
acionado mais uma vez e declarou constitucional a cobrança dos inativos em
agosto de 2004. Muitos analistas consideram que o governo Lula completou a
reforma da previdência social que Fernando Henrique Cardoso e aliados não
tiveram condições políticas de realizar dado a então oposição do sindicalismo e
do Partido dos Trabalhadores (PT), e que esses mesmos aliados, o Partido da
Social Democracia Brasileira (PSDB) e o Partido da Frente Liberal (PFL), que
historicamente foram favoráveis a reforma da previdência social, não puderam
fazer oposição coerente a essa segunda reforma, agora sob o governo do PT.
Para outros, o governo Lula teria também encontrado condições mais propícias
para essas reformas dado o legado de reformas econômicas implementadas pelo seu
antecessor.
Ainda que Lula e seus Ministros tenham
assinalado a necessidade de novas reformas da previdência, não houve
iniciativas importantes durante o seu segundo mandato (2007-2011). O tema do
déficit da previdência social, a desigualdade entre os dois regimes existentes
e as mudanças no padrão demográfico da população brasileira têm sido apontados
como fatores que demandarão do executivo e do legislativo novas modificações na
previdência social brasileira.
Do ponto de vista administrativo, além
da modernização administrativa do INSS, a grande mudança foi a criação em
março de 2007 (Lei 11.457), da Secretaria da Receita Federal do Brasil que, sob
argumento de racionalizar o sistema de arrecadação e fiscalização federal,
incorporou atribuições até então do INSS. Este deixou de ter atribuições de
arrecadar e fiscalizar as contribuições sociais previdenciárias restando-lhe
apenas as funções de gestor do Regime Geral de Previdência Social, ainda que
mantenha o seu papel de atendimento ao público para questões fiscais e
contributivas dada sua presença no território nacional.
Gilberto
Hochman (colaboração
especial)
FONTES: COUTINHO,
M. ;& SALM, C. Previdência; GIAMBIAGI, F.;
MENDONÇA, J.L.O.; BELTRÃO, K.I.; ARDEO, V.L. Diagnóstico; INST. PESQ. ECON.
APLIC./INST. PLAN. Para; MELO, C.R.;
ANASTASIA, F. A reforma da Previdência; NAKAHODO, S.N.;
SAVOIA, J.R. A reforma da
Previdência no Brasil; Portal do
Ministério da Previdência Social. Disponível em : <http://www.previdenciasocial.gov.br>. Acesso em :
03 nov. 2009; SILVA, P. ;
MÉDICI, A. Seguridade; MIN. PREV. SOC. Seminário; NEPP/UNICAMP. Brasil 1986; NEPP-UNICAMP. Brasil 1987; Planejamento e
políticas públicas; Previdência em
dados; VIANA, M. Americanização; VIANA, M. Diagnóstico.
MIN. PREV. ASS.
SOC. Internet; MIN. PREV. SOC. Seminário; NEPP/UNICAMP. Brasil 1986; NEPP-UNICAMP. Brasil 1987; Planejamento e
políticas públicas; Previdência em
dados; SILVA, P. &
MÉDICI, A. Seguridade; VIANA, M. Americanização; VIANA, M. Diagnóstico;
GIAMBIAGI, Fabio, MENDONÇA, João Luis de O., BELTRÃO, Kaizô I., ARDEO, Vagner L. Diagnóstico da Previdência
Social no Brasil: o que foi feito e o que falta reformar? Texto para
Discussão, IPEA, Rio de
Janeiro, nº 1050, outubro, 2004.
MELO, Carlos Ranulfo; ANASTASIA, Fátima. A reforma da
previdência em dois tempos. Dados, Rio de
Janeiro, v. 48, n.
2, June 2005
NAKAHODO,
Sidney Nakao; SAVOIA, José Roberto. A reforma
da previdência no Brasil: estudo comparativo dos governos Fernando Henrique
Cardoso e Lula. Revista Brasileira sw
Cências. Sociais, São
Paulo, v. 23, n. 66, Feb. 2008.
www.mpas.gov.br acessado em 3
de novembro de 2009.