INSTITUTOS
DE APOSENTADORIA E PENSÕES
Instituições
de previdência social surgidas a partir da década de 1930. Em 21 de novembro de
1966, todos os institutos que serviam aos trabalhadores do setor privado foram
fundidos num único órgão, o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). Os
funcionários federais tiveram seu instituto absorvido pelo INPS somente em 1º
de setembro de 1977, pela Lei nº 6.439, que extinguiu o Instituto de
Previdência e Assistência aos Servidores do Estado (IPASE) e instituiu o
Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (Sinpas).
As caixas de aposentadoria e pensões
Desde o início do século — embora sem a garantia de uma
implementação real — várias leis e decretos regulando as questões trabalhistas
e sociais foram promulgados. Entre essas leis figurava a Lei de Acidentes do
Trabalho (nº 3.724), de 15 de janeiro de 1919, que assegurava ao trabalhador e
seus dependentes indenizações em caso de acidente ou moléstia profissional
Nesse
mesmo ano de 1919, com a assinatura do Tratado de Versalhes, no mês de junho, o
Brasil comprometeu-se a observar certas medidas asseguradoras dos direitos e
benefícios dos trabalhadores. Em decorrência desse compromisso, foi implantada
no país a previdência social. A primeira lei importante nessa área só foi
assinada, contudo, em 24 de janeiro de 1923: tratava-se da Lei nº 4.682,
conhecida como Lei Elói Chaves em homenagem ao autor do projeto, através da
qual foram instituídas as caixas de aposentadoria e pensões dos ferroviários
empregados em companhias privadas.
A Lei nº 4.682 traçou na verdade os rumos seguidos pela
legislação subseqüente, definindo as principais características das
instituições de previdência criadas a partir de então. Prevendo a criação de
uma caixa para cada companhia ferroviária, a Lei nº 4.682 orientou a legislação
previdenciária posterior para grupos específicos de trabalhadores, em lugar de
amplas categorias.
As
caixas dos ferroviários eram administradas por um conselho de administração
formado por empregadores e empregados de cada companhia. Todos os empregados —
mensalistas e diaristas — com mais de seis meses de casa eram sócios
obrigatórios das caixas. O regime de contribuição era tríplice: os empregados
contribuíam com 3% de seu salário mensal, a empresa com 1% de sua renda bruta e
o governo federal com a receita arrecadada através da cobrança de taxas sobre
os serviços ferroviários.
Em
20 de dezembro de 1926, o Decreto nº 5.109 estendeu as caixas de aposentadoria
e pensões às estradas de ferro exploradas pela União, os estados e os
municípios, e instituiu-as igualmente nos estabelecimentos portuários e nas
empresas de navegação marítima e fluvial. O mesmo decreto submeteu todas as
caixas à administração e à fiscalização do Conselho Nacional do Trabalho (CNT),
órgão criado em 30 de abril de 1923, vinculado ao Ministério da Agricultura,
Indústria e Comércio.
Em 1928, o deputado Agamenon Magalhães apresentou um projeto
propondo a criação de um instituto de aposentadoria e pensões para os
comerciários. Com a dissolução do Congresso após a Revolução de 1930,
entretanto, o projeto não chegou a ser aprovado.
A década de 1930, por outro lado, inaugurou uma fase de
grande expansão para a previdência social. Com a criação do Ministério do
Trabalho, Indústria e Comércio em 26 de novembro de 1930, o CNT e, por
conseguinte, as caixas de aposentadoria se subordinaram ao novo órgão.
Os
decretos nº 20.465, de 1º de outubro de 1931, e nº 21.081, de 24 de fevereiro
de 1932, consolidaram a legislação relativa às caixas de aposentadoria,
concedendo a seus segurados aposentadoria por invalidez e velhice e garantindo
aos dependentes destes pensões em caso de morte, além de auxílio-funeral e
assistência médica.
Os institutos
O ano de 1933 marcou o início de uma nova fase na história do
seguro social brasileiro. A orientação adotada a partir de então estabeleceu a
organização previdenciária em torno de categorias funcionais nacionais de
trabalhadores. Assim, no dia 29 de junho desse ano, foi criado o Instituto de
Aposentadoria e Pensões dos Marítimos (IAPM), o primeiro no gênero. Logo em
seguida surgiram o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários
(IAPC), em 22 de maio de 1934, o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos
Bancários (IAPB), em 9 de julho de 1934, e o Instituto de Aposentadoria e
Pensões dos Industriários (IAPI), em 31 de dezembro de 1936.
A Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Trabalhadores em
Trapiche e Armazéns de Café, criada em 22 de maio de 1934, foi transformada em
18 de agosto de 1937 no Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em
Transportes e Cargas (IAPETEC), incluindo em seus quadros novos e importantes
grupos profissionais, como os empregados em empresas de transportes e de
petróleo e os motoristas de táxi. A Caixa de Aposentadoria e Pensões dos
Operários Estivadores, também criada em 1934, transformou-se em 18 de agosto de
1938 no Instituto de Aposentadoria e Pensões da Estiva (IAPE).
Por
outro lado, os funcionários federais civis, que assim como os militares eram
amparados de maneira pouco organizada antes de 1930, passaram a contar em 1938
com os benefícios de que já gozavam outras categorias profissionais. No dia 23
de fevereiro desse ano, foi criado o Instituto de Previdência e Assistência aos
Servidores do Estado (IPASE), que só entrou realmente em funcionamento em 12 de
dezembro de 1940, quando foi definida sua estrutura.
Os
institutos asseguravam a seus filiados os mesmos direitos consubstanciados na
legislação relativa às caixas de aposentadoria. Sua administração estava a
cargo de um presidente, de livre nomeação do presidente da República,
assessorado por um conselho administrativo composto em geral de seis membros.
De todas essas entidades, o IAPI foi a que mais se destacou, por reunir em seu
interior um grupo de técnicos e especialistas em previdência social. A
influência desse grupo foi marcante, e dele sairiam muitos dos dirigentes dos
órgãos de previdência criados posteriormente. Mais tarde, também, muitos
membros desse grupo, entre os quais Plínio Cantanhede, Hélio Beltrão, Arnaldo
Süssekind, Aníbal Pinto e João Carlos Vital, ocupariam postos importantes em
outros setores da administração pública.
O período pós-1945
A
fase de redemocratização que se abriu após 1945 assistiu ao aumento da pressão
dos segurados sobre os institutos, visando à ampliação e à melhoria dos
serviços. As tentativas de introdução de reformas — embora já se manifestassem
no final do Estado Novo — ganharam maior vigor, concentrando-se na
uniformização das bases jurídicas no tocante às contribuições e benefícios.
Começou-se também a discutir a unificação dos institutos, questão que suscitava
muitas controvérsias e oposições.
De fato, os institutos passaram a diversificar seus planos,
investindo tanto em benefícios pecuniários quanto em serviços na área de saúde,
alimentação e habitação. Por outro lado, foram promulgados vários decretos
estendendo benefícios e serviços a categorias e grupos até então excluídos do
sistema previdenciário. O valor dos benefícios e dos recursos despendidos com
os diferentes serviços pôde ser ampliado graças ao capital acumulado pelos
institutos — sobretudo em investimentos imobiliários — no período anterior.
Em
1951, o deputado Aluísio Alves, da União Democrática Nacional (UDN), com a
colaboração de técnicos da previdência social, elaborou o projeto de uma única
lei orgânica para o sistema previdenciário. Após sofrer várias modificações,
essa lei seria aprovada em 1960.
Em
1953, pelo Decreto nº 34.589, todas as caixas de ferroviários foram
incorporadas numa única entidade, a Caixa de Aposentadoria e Pensões dos
Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos (CAPFESP). Com a Lei Orgânica da
Previdência Social, de 1960, essa caixa seria transformada em instituto, o
IAPFESP.
Já no final da década de 1950, as conseqüências da
ampliação dos serviços dos institutos manifestaram-se através de uma séria
crise financeira. Na verdade, essa crise era também resultado da permanente
dívida da União e dos empregadores para com a previdência social.
Aprovada finalmente em 1960, a Lei Orgânica da Previdência
Social uniformizou e ampliou, por um lado, os direitos dos segurados dos
diferentes institutos. Através dela, por exemplo, foi estabelecido o
auxilio-natalidade e foram aumentadas as aposentadorias e pensões. Por outro
lado, porém, ao conservar a mesma estrutura e o mesmo regime financeiro dos
institutos, a lei agravou a crise que já se vinha manifestando.
A
expansão dos serviços com a criação de hospitais, de postos de atendimento
médico e de postos de assistência jurídica sem um planejamento central teve
sérias conseqüências. Coexistiam numa mesma região serviços médicos e de
assistência social com capacidade ociosa de pessoal e de material e uma
população destituída de qualquer assistência previdenciária. A qualidade do
atendimento variava também de acordo com a organização de cada instituto,
havendo categorias bem servidas ao lado de outras precariamente atendidas.
Havia ainda o problema da população marginalizada (desempregados e
subempregados) que não contava com qualquer assistência. Em contraste com a
população dos grandes centros urbanos, a população do interior tampouco recebia
qualquer tipo de atendimento. Por outro lado, os institutos eram utilizados
como recurso político, sendo muitas vezes manipulados por líderes trabalhistas
que dessa forma procuravam aumentar seu poder pessoal.
No início da década de 1960, a crise financeira que afetava
todos os institutos, agravada pela crise política que enfrentava a sociedade,
determinou um acirrado debate em torno da previdência social. As críticas
incidiam principalmente sobre os critérios políticos — e não técnicos — nos
quais se baseava a administração dos institutos.
Logo após a derrubada do governo João Goulart, os militares
que assumiram o poder decidiram reformular a previdência social, unificando-a
num órgão central. Assim, em 21 de novembro de 1966, todos os institutos do
setor privado foram fundidos no Instituto Nacional de Previdência Social
(INPS).
Alzira Alves de Abreu
FONTES: OLIVEIRA,
J. História; MALLOY, J. Política; MALLOY, J. Previdência; SANTOS, W. Cidadania.