Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LFR) é a
denominação que ganhou a Lei Complementar N°. 101, promulgada em 4 de maio de
2000, amparada pelo Capítulo II do Título VI da Constituição brasileira. A LRF
estabelece as normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na
gestão fiscal, procurando manter o equilíbrio das contas públicas, prevenindo riscos
e desvios. Tem como premissas básicas ações que envolvem as atividades de planejamento
e de controle e a transparência e a responsabilização em todos os órgãos da
administração pública brasileira.
Os antecedentes da LRF remontam a 1988, quando a
necessidade de fortalecer a federação e a cooperação intergovernamental no
atendimento dos direitos sociais, foram colocados em pauta a revisão do modelo
de federalismo fiscal e o aperfeiçoamento da gestão orçamentária para aumentar
a eficiência do gasto público. O desequilíbrio fiscal, ou gastos superiores às receitas,
predominou na administração pública brasileira até recentemente. As consequências
para a economia são negativas, e, em alguns casos, têm impacto sobre mais de
uma geração. A inflação descontrolada, a convivência com taxas de juros altas,
o endividamento público e a carga tributária relativamente elevada são algumas
dessas consequências, levando as finanças públicas a uma situação que limitou
investimentos e o atendimento de necessidades fundamentais da população, como
saúde, educação, moradia, saneamento, e outros.
Promulgada pelo Senado, então presidido por
Antonio Carlos Magalhães, e sancionada durante o segundo mandato de Fernando
Henrique Cardoso, a LRF pretendeu realizar ajuste fiscal permanente no Brasil,
uma vez que estabeleceu o princípio da disciplina fiscal para todos os entes da
Federação. Revogando a Lei Complementar n° 96, de 31 de maio de 1999, que
estabelecia o limite das despesas com pessoal e que definia conceitos relativos
às despesas e receitas governamentais, a LRF incorporou princípios e normas
provenientes de outras experiências de rigor fiscal. Os modelos tomados como
referência foram o do Fundo Monetário Internacional (FMI), organismo
multilateral do qual o Brasil é Estado-membro, responsável pela edição e
difusão de algumas normas de gestão pública em diversos países; o Fiscal
Responsibility Act, de 1994, desenvolvido na Nova Zelândia; alguns princípios
do Tratado de Maastrich, de 7 de fevereiro de 1992,
que define dispositivos constitutivos da União Européia; e elementos do Budget
Enforcement Act, de 1990, que formalizou as normas de disciplina e controle de
gastos do governo central dos EUA, assentados no princípio de accountability,
ou seja, pay-as-you-go ou PAYGO.
No processo de implantação da LFR, coube a Secretaria
do Tesouro Nacional (STN), então sob a chefia de Eduardo Refinetti Guardia, do
Ministério da Fazenda, cuja titular era Pedro Malan, a normatização dos
registros contábeis da gestão orçamentária, financeira e patrimonial dos órgãos
e das entidades da Administração Pública Federal. Além disso, a STN tem como
atribuição consolidar os balanços da União, dos estados, do Distrito Federal e
dos municípios. A STN tem ainda como atribuição promover a integração com as
demais esferas de governo em assuntos de administração financeira e contábil,
conforme o art. 51 da LRF e o art. 18 da Lei n° 10.180, de 6 de fevereiro de
2001, que organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento
Federal, de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de
Controle Interno do Poder Executivo federal.
Entre o conjunto de normas e princípios
estabelecidos pela LRF, alguns merecem destaque: i) os limites de gasto com
pessoal, pois a Lei fixa limites para essa despesa em relação à receita
corrente líquida para os três Poderes e para cada nível de governo (União,
Estados, Distrito Federal e Municípios); ii) os limites para o endividamento
público, que passaram a ser estabelecidos pelo Senado Federal por proposta do
Presidente da República; iii) a definição de metas fiscais anuais para os três
exercícios seguintes; iv) mecanismos de compensação para despesas de caráter
permanente, pois o governante não poderá criar uma despesa continuada (por
prazo superior a dois anos) sem indicar uma fonte de receita ou uma redução de
outra despesa; e v) mecanismo para controle das finanças públicas em anos de
eleição, pois a Lei impede a contratação de operações de crédito por
antecipação de receita orçamentária (ARO) no último ano de mandato e proíbe o
aumento das despesas com pessoal nos 180 dias que antecedem o final do mandato.
A LRF é um instrumento de auxílio aos
governos, em todas as suas esferas, para a gestão de recursos públicos de
acordo com regras claras e precisas, utilizadas por todos os gestores de
recursos públicos, no que diz respeito às receitas e às despesas públicas, ao
endividamento e à gestão do patrimônio público. A LRF consagra a transparência
como padrão e como mecanismo de controle social, através da publicação de
relatórios e demonstrativos da execução orçamentária, apresentando ao
contribuinte a utilização dos recursos que ele coloca à disposição dos
governantes. Além do Brasil, a Argentina também adotou legislação semelhante,
durante o mesmo período, com a diferença marcante que a legislação brasileira
prevê ressarcimento e punição para o gestor público que não cumprir as normas e
regras da LFR.
Originado no Ministério do Planejamento, o
projeto inicial de Lei Complementar possuía 110 artigos e passou por um amplo
processo de elaboração e de revisão, com inúmeras audiências públicas. Na
Câmara, o Projeto da LRF tramitou sob o n° PLP 18/99 e, após aprovação, foi
reduzido para 75 artigos, tramitando no Senado Federal sob o n° PLC 4/2000. No
projeto inicial, já havia dispositivos penais contra os administradores
públicos que descumprissem as normas previstas pela LRF, mas posteriormente, na
Câmara dos Deputados, o projeto foi desmembrado e fracionado, tramitando no
Congresso Nacional como projeto dos Crimes de Responsabilidade Fiscal sob o n°
PL 621/99.
O PL n° 621/99, que originou a Lei n°
10.028/2000, tipificou três condutas relacionadas com o déficit nas contas
públicas: i) inscrever em restos a pagar despesa que excedesse o limite
estabelecido em lei; ii) contrair obrigação, no último ano do mandato ou
legislatura, cuja despesa não pudesse ser paga no mesmo exercício financeiro; iii)
deixar de promover o cancelamento do montante de restos a pagar inscrito em
valor superior ao permitido em lei. Alterando o Código Penal, a nova lei contribuiu para consolidar a prática fiscal desejada, pois passou a punir os
gestores públicos com penalidades civis, inclusive ressarcimento e reclusão, pelo
descumprimento da LRF.
O chefe do Poder Executivo deverá prestar
contas, além das suas próprias, das dos presidentes dos órgãos do Poder
Legislativo, do Poder Judiciário e do chefe do Ministério Público, avalizadas
por parecer do Tribunal de Contas. Por sua vez, as contas do Poder Judiciário
serão apresentadas no âmbito da União, pelos Presidentes do Supremo Tribunal
Federal e dos Tribunais Superiores; na esfera dos Estados, pelos Presidentes
dos Tribunais de Justiça, consolidando as dos demais tribunais. O parecer sobre
as contas dos Tribunais de Contas será proferido em prazo previsto no art. 57
pela comissão mista permanente referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou
equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais. As prestações de contas
e os resultados da apreciação deverão ser amplamente divulgados. Assim, o Poder
Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema
de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o
cumprimento das normas da LRF, quanto às metas a serem atingidas e estabelecidas
na lei de diretrizes orçamentárias (LDO); quanto aos limites e condições para
realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar; quanto às medidas
adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite;
quanto à recondução dos montantes da dívida consolidada e da dívida mobiliária
aos respectivos limites; quanto à destinação de recursos obtidos com a
alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as restrições
da LRF; quanto ao cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos.
O acompanhamento e a avaliação, de forma
permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados
por conselho de gestão fiscal que deverá estar preocupado com a harmonização e
coordenação entre os entes da Federação; com a disseminação de práticas que
resultem em maior eficiência na alocação e execução do gasto público, na
arrecadação de receitas, no controle do endividamento e na transparência da
gestão; com a adoção de normas de consolidação das contas públicas,
padronização das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de
gestão fiscal, normas e padrões mais simples para os pequenos Municípios, bem
como outros, necessários ao controle social; com a divulgação de análises,
estudos e diagnósticos.
A padronização do Relatório
Resumido da Execução Orçamentária e do Relatório de Gestão Fiscal, respectivamente
prevista nos artigos 52 e 54 da LRF, foi realizada pelas Portarias da STN n°
469, para a União, n° 470, para o Distrito Federal e os Estados, e n° 471, para
os Municípios, datadas de 21 de setembro de 2000, que estiveram em vigor até o
final do ano de 2001. A partir do ano de 2002 as Portarias que aprovam as
edições atualizadas do Manual de Elaboração do Anexo de Metas Fiscais e do
Relatório Resumido da Execução Orçamentária e do Manual de Elaboração do Anexo
de Riscos Fiscais e do Relatório de Gestão Fiscal passaram a ser publicadas
anualmente. Para tal, em conjunto com os Estados, o Distrito Federal, os
Municípios e as entidades técnicas representativas da sociedade, a STN promove
reuniões para a padronização dos conceitos, definições, regras e procedimentos
contábeis a serem observados pelas esferas de governo, com a finalidade de incorporar
as sugestões para a melhoria dos Manuais.
Com o objetivo último de desenvolver e
disseminar uma nova cultura gerencial na gestão dos recursos públicos e
incentivar o exercício pleno da cidadania, especialmente no que se refere à
participação do contribuinte no processo de acompanhamento da aplicação dos
recursos públicos e de avaliação dos seus resultados, a LRF preconiza que a
obediência a essas novas regras vai permitir um ajuste fiscal permanente no
Brasil, uma vez que a disciplina fiscal introduzida pela Lei proporcionará o
fortalecimento da situação financeira dos entes da Federação. Isto, por sua
vez, possibilitará o aumento da disponibilidade de recursos para o investimento
em programas de desenvolvimento social e econômico.
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Fontes:
Disponível em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/lei_responsabilidade_fiscal.asp
- Acesso em 12/08/2009.
Disponível em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/EntendendoLRF.pdf
- Acesso em 12/08/2009
Disponível
em http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_146/r146-07.pdf - Acesso em
12/08/2009.