PLANO TRIENAL DE DESENVOLVIMENTO ECONOMICO E SOCIAL

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Nome: PLANO TRIENAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL
Nome Completo: PLANO TRIENAL DE DESENVOLVIMENTO ECONOMICO E SOCIAL

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PLANO TRIENAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL

PLANO TRIENAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL

 

Plano publicado a 30 de dezembro de 1962, elaborado por uma equipe liderada por Celso Furtado durante os momentos finais da híbrida presidência “parlamentar” de João Goulart.

A queda da taxa de crescimento do produto — 3,5% em 1962 contra 7,7% em 1961 — e a ameaça de espiral inflacionária — elevação de 50% do nível geral de preços em 1962 —, aliadas à instabilidade política, ocasionavam graves transtornos ao desenvolvimento do país, exigindo algum tipo de solução. Neste sentido, logo após a “restauração do presidencialismo”, o Plano Trienal tornou-se, de janeiro a maio de 1963, a proposta de continuidade do nacional-desenvolvimentismo. O documento-síntese do Plano Trienal proporia, assim, oito objetivos básicos que deveriam nortear a ação do governo durante o período 1963-1965. Resumidamente, estes objetivos seriam: 1) manter uma elevada taxa de crescimento do produto; 2) reduzir de forma gradual o processo inflacionário; 3) reduzir o elevado custo social, característico do desenvolvimento brasileiro, melhorando a distribuição de seus benefícios; 4) intensificar a ação do governo nos campos da educação, pesquisa, tecnologia e saúde pública; 5) reduzir as desigualdades regionais; 6) eliminar progressivamente os “entraves institucionais” à continuidade do desenvolvimento (dentre esses “entraves” destacava-se a estrutura agrária); 7) refinanciar a dívida externa; e 8) assegurar ao governo uma unidade de comando crescente dentro de sua própria esfera de ação.

A simples apresentação esquemática dos objetivos, tal como no documento-síntese, poderia levar a crer que o plano lhes conferia a mesma prioridade. Tal impressão, porém, não subsiste à análise mais acurada. Esta evidencia que nem todos poderiam ser vistos como grande estratégia ou diretiva do planejamento; ao contrário, constituíam-se como suas decorrências ou precondições. Como diretiva, o Plano Trienal se propunha à continuidade da industrialização. Tal continuidade ficaria subordinada a um objetivo imediato, reduzir a pressão inflacionária, e outro mediato, assegurar a continuidade da taxa de crescimento do produto nacional a 7% ao ano até 1965.

O Plano Trienal não conferia aos dois objetivos acima a mesma importância, porque segundo ele, em finais de 1962, a economia brasileira continuava a manter uma elevada taxa de crescimento do produto. Entretanto, como a possibilidade de endividamento externo da economia e a capacidade financeira do setor público, dados os parâmetros institucionais legais, chegavam a seus limites possíveis, para continuar mantendo a taxa histórica de crescimento do qüinqüênio anterior, o planejamento deveria atuar no sentido de elevar a eficácia dos investimentos, tarefa bastante difícil em condições de inflação progressiva. Assim sendo, o objetivo mais imediato do Plano Trienal seria “planejar a estabilização em condições de desenvolvimento, a fim de que, em uma fase subseqüente, pudesse planejar a intensificação do desenvolvimento sem comprometer a estabilidade”.

O planejamento colocava-se, deste modo, como a forma mais eficaz de gestão do aparelho de Estado e dos recursos econômicos. A curto prazo, tal eficiência reconduziria o sistema à estabilidade e, a longo prazo, responderia pela melhor utilização da capacidade produtiva já instalada no país e por uma seleção mais adequada dos novos investimentos, de forma a elevar a relação produto-capital e manter a taxa de crescimento do produto. Esta idéia do planejamento, como uma alternativa “às forças naturais do mercado” para garantir o crescimento com estabilidade do nível geral de preços foi colocada por Furtado como uma diretriz básica à ação do governo, que se exerceria através de um conjunto de medidas visando: 1) “assegurar que se realizasse o montante de investimentos requeridos para que fosse alcançada a taxa de crescimento prevista; e 2) orientar esses investimentos para que a estrutura da produção se ajustasse, com mínimo de desperdício de recursos, à evolução da demanda.”

A manutenção da taxa de crescimento requeria, então, um planejamento das inversões em função da continuidade do processo substitutivo. Contudo, a orientação e o controle dos investimentos não seriam suficientes para garantir a efetivação dos mesmos. Para tal, duas outras condições se imporiam: captar recursos adicionais para o setor público por meios não-inflacionários e manter o nível das importações. Na verdade, os três pontos colocados — planejamento das inversões, financiamento não-inflacionário do déficit público e manutenção da capacidade para importar constituíam-se em pré-requisitos à continuidade do ritmo de crescimento na estrutura do Plano Trienal. Assim, o segundo, sétimo e oitavo objetivos gerais enunciados pelo plano colocavam-se tão-somente como “preservadores” da tendência de crescimento a longo prazo.

Quanto ao financiamento não-inflacionário do déficit público, embora fosse precondição para reduzir a pressão inflacionária e posterior intensificação do crescimento, não foi tratado em nível de enunciado dos objetivos básicos. Entretanto, quando o plano passou a propor a instrumentalização da política gradualista de controle do processo inflacionário, o combate ao desequilíbrio do setor público ganhou condição de objetivo básico do planejamento da economia brasileira. No item III da parte II da introdução, o documento diz: “Os dois objetivos básicos indicados — captação adicional de recursos para o setor público por meios não-inflacionários e manutenção do nível das importações mediante refinanciamento da dívida externa — são componentes necessários de todo planejamento da economia brasileira que vise a manter uma elevada taxa de crescimento e a recuperar progressivamente a estabilidade. As projeções globais da economia pressupõem uma tomada de posição com respeito a esses pontos básicos da política econômica.”

No tocante às desigualdades pessoais e regionais de renda, embora colocadas como pontos básicos a serem perseguidos, estavam condicionadas aos resultados da política de estabilização que, sendo positivos, armariam as condições para a implementação de políticas econômicas redistributivistas. Como postulava o Trienal, “o que se pretendia com o planejamento era a manutenção da taxa de crescimento e a redução progressiva da pressão inflacionária, a fim de que se tornasse factível lograr, também, a redução do custo social e das desigualdades regionais do desenvolvimento. Tendo em conta que a taxa de crescimento vinha sendo mantida, a preocupação central do planejamento deveria ser a redução da inflação, cuja consecução tornaria possível reduzir as desigualdades pessoais e regionais”.

Segundo tal abordagem, a manutenção do crescimento do produto e a redução significativa da taxa de inflação garantiriam incrementos de salários reais a taxa idêntica à do aumento de produtividade do conjunto da economia. A elevação dos salários reais responderia, assim, por uma atenuação dos efeitos negativos do desenvolvimento anterior sobre a renda pessoal.

Em termos das desigualdades regionais, a orientação dos gastos públicos e, precipuamente, uma reorientação da política cambial, tornando-a mais favorável às regiões com saldo exportador, responderiam pela atenuação dos desequilíbrios entre os níveis de renda das diferentes regiões.

O único objetivo cuja consecução não foi claramente colocada pelo Plano Trienal como condição ou decorrência da manutenção da tendência de crescimento e/ou da estabilidade do nível de preços foi o de “eliminar os entraves institucionais responsáveis pelo desgaste dos fatores de produção e pela lenta assimilação de novas técnicas em determinados setores produtivos, principalmente na agricultura”. Essa autonomia do objetivo “reformas de base” explicava-se muito mais pela necessidade do plano incorporar em seu discurso algumas proposições de caráter “nacional-desenvolvimentista” do que por alguma coerência analítica interna do próprio discurso. Não ficou demonstrado que a estrutura agrária brasileira se constituísse num obstáculo estrutural que deveria ser removido para a continuidade do desenvolvimento. E mesmo se ficasse, este objetivo continuaria a ser uma peça estranha ao diagnóstico da economia brasileira exposto no Plano Trienal. Este foi encaminhado no sentido de mostrar como e por que os setores externo e público se converteram nos dois fatores básicos de desequilíbrio do sistema e por que caberia ao planejamento econômico superá-los de forma a que se recuperasse uma estabilidade adequada do nível de preços e se mantivesse o ritmo de crescimento. Como assinalou Carlos Lessa, “o plano caracterizava-se pelo esforço de compatibilizar a meta global de aumento da economia que preservasse a taxa histórica de crescimento com um esforço de estabilização”.

 

Causas da inviabilidade do plano

Tal esforço por assegurar estabilidade com crescimento vinculava-se à problemática político-econômica dos primeiros anos da década de 1960, marcada tanto por uma reversão do movimento cíclico da nossa economia, quanto por uma profunda instabilidade do quadro político-institucional que respaldou a expansão anterior. A desaceleração da taxa de crescimento econômico, a partir de 1961 seria não só inevitável mas também bastante profunda, devido ao final do efeito acelerador resultante da implantação de um bloco de projetos — integrado no espaço e intensivo no tempo —, cujas demandas intersetoriais eram as responsáveis pela expansão do processo de inversão. Este salto qualitativo da industrialização e o próprio movimento do capital quebraram por dentro o pacto populista inviabilizando sua continuidade.

O Plano Trienal, enquanto proposta de continuidade do projeto nacional-desenvolvimentista, pressupunha a vigência do populismo como uma de suas condições de viabilização. Na medida em que o pacto populista já não mais conseguia enquadrar os antagonismos de seus participantes, abria-se espaço para uma radicalização progressiva das posições nele envolvidas. Vale dizer, em torno de cada proposta colocada pelo Estado haveria de se compor interesses específicos de cada um dos setores envolvidos. Ocorria que nenhum dos interesses era capaz de se impor e viabilizar as diretivas do Estado.

O início da década passada marcaria, assim, uma fase de instabilidade das instituições político-econômicas que presidiram o processo de industrialização que instaurou as bases da auto-reprodução do capital, mas que foram ultrapassadas pela própria dinâmica do sistema. Não terá sido por acaso que, a partir de 1961, as articulações entre os níveis econômico e político se tornaram cada vez mais problemáticas. A desaceleração da economia exigia que se renegociassem as formas de regular o conflito no âmbito do próprio Estado. Esta renegociação deveria passar não só pela concorrência intercapitais, mas também, pelas relações capital-trabalho. Na medida em que nenhuma das duas questões se resolvem a curto prazo, as formas existentes de regularização da economia vão-se tornando cada vez menos eficazes, aprofundando progressivamente a crise econômica.

O Plano de Metas não só referendou a articulação que existia na economia brasileira, desde a década de 1930, entre o capital internacional, o capital nacional e os setores produtivo e financeiro do Estado, como sobretudo modificou a estrutura das relações entre os três departamentos produtivos. O caráter tardio do nosso padrão de industrialização daria, também, certas especificidades à estrutura oligopólica da economia brasileira. Essa estrutura é “marcada pela existência de um setor estatal na indústria de base, pela profundidade do processo de internacionalização do sistema produtivo e, conseqüentemente, por uma fragilidade congênita do capital nacional”.

A partir de tais características — especificidade da articulação capital internacional, nacional e Estado e mudança das relações interdepartamentais — é que se deveria pensar o Estado brasileiro no início da década de 1960. “Não se trataria”, como assinalou Cardoso de Melo, “de caracterizar o Estado no capitalismo monopolista pelas suas funções, o que suporia uma relação de exterioridade entre economia e política. Ao contrário, no capitalismo monopolista haveria uma politização da economia, no sentido de que tanto a forma da concorrência intercapitalista quanto a forma das relações entre o capital e o trabalho seriam constituídas no Estado. Diante disso, toda crise econômica se transfiguraria numa crise política.”

A desaceleração da taxa de acumulação colocaria assim ao Estado questões de como distribuir o ônus da crise, como restabelecer a divisão dos mercados mais estreitos ante o potencial de acumulação, como distribuir os riscos, como arbitrar a desvalorização do capital entre os vários blocos e como gerar, a posteriori, uma nova etapa expansiva. Se, por um lado, o Estado arbitrava sobre as questões mais pertinentes ao capital, por outro, como o pacto populista incorporava os assalariados, a viabilidade de qualquer proposta do tipo nacional-desenvolvimentista dependeria, também, da sua capacidade de assegurar a participação relativa dos trabalhadores na renda nacional. Mas, como fazê-lo em condições de taxa de acumulação cadente e inflação acelerada, em que os compromissos entre os capitalistas, e entre estes e a classe trabalhadora, que respaldaram o Plano de Metas, não teriam mais espaço de vigência? Na realidade, a falha maior da proposta de Furtado foi não perceber a especificidade do momento que o capitalismo no Brasil passava. O engano maior do Plano Trienal seria justamente supor que, através do planejamento econômico, seriam superados os impasses colocados à sociedade brasileira pela crise econômica e política desde 1961. Conclusão: não houve sequer tempo para implementar o plano em termos globais por falta de suporte político. Tal colocação fica evidenciada pela história dos quatro meses de vida do Plano Trienal.

 

A falência do plano

O início de 1963 foi marcado por uma pressão inflacionária persistente e em ascensão — o nível geral de preços tinha aumentado em 52% em relação ao mesmo período do ano anterior e um déficit na balança de pagamentos de 393 milhões de dólares, com obrigações financeiras a resgatar a curto prazo. Nestas condições, a primeira fase de execução do Plano Trienal estaria condicionada às medidas antiinflacionárias: redução do déficit público e controle dos reajustes salariais. Além disso, como a própria ida do ministro da Fazenda Francisco de San Tiago Dantas a Washington, em março daquele ano, para renegociar a dívida brasileira, estava atrelada ao êxito das medidas de estabilização adotadas, o primeiro trimestre assistiria a um esforço de uniformização das taxas cambiais e de uma política creditícia austera.

Em Washington, o ministro da Fazenda procedeu às negociações logrando obter um acordo de 398,5 milhões de dólares com o governo dos Estados Unidos. Todavia, somente 84 milhões de dólares foram destinados à utilização imediata, dependendo o restante de como seriam encaminhadas as reformas, o programa de estabilização e a questão das encampações de subsidiárias de empresas norte-americanas por parte do Brasil. Nas palavras de Thomas Skidmore, “o governo norte-americano decidira manter os brasileiros com rédea curta, e conceder mais ajuda e financiamento somente a troco de medidas antiinflacionárias específicas que conseguissem a aprovação da comissão do FMI [Fundo Monetário Internacional] que deveria visitar o Brasil em maio”.

No primeiro trimestre de vigência do plano logrou-se manter uma expansão monetária dentro do planejado, provocando queda das vendas das indústrias automobilística e da construção civil. O desaquecimento econômico destes meses obrigou, inclusive, o ministro da Fazenda a prometer aos setores afetados a normalização da política creditícia para o segundo semestre daquele ano. Os preços, todavia, continuaram a subir; somente durante os três primeiros meses do ano o índice de preços elevou-se em 16%. Tal crescimento foi importante, pois debilitaria ainda mais a posição de San Tiago Dantas e de Furtado sobre a fixação dos reajustes salariais dos funcionários civis e militares.

Desta forma, ao iniciar-se o segundo trimestre de 1963 a experiência do Plano Trienal encontrava-se severamente ameaçada. Como relata Skidmore, “os projetos sobre os salários e o acordo com a Amforp [American and Foreign Power Company] encontravam forte oposição e, desde fins de abril, corriam rumores de que o gabinete seria modificado. O problema crucial, a curto prazo, era o programa antiinflacionário. A missão do FMI chegou na segunda semana de maio e estudava as medidas tomadas pelo governo de João Goulart contra a inflação. As conclusões da missão foram cruciais, uma vez que tanto os credores norte-americanos quanto os europeus esperavam a decisão do FMI antes de aceitarem outro financiamento da enorme dívida a curto prazo do Brasil”.

Se a “esquerda positiva”, no poder, esforçava-se por empreender um programa antiinflacionário, como condição para renegociar os compromissos financeiros internacionais do Brasil, as organizações autônomas de esquerda radicalizavam seus ataques ao imperialismo, caracterizando a política do Estado como submissa aos interesses do capital internacional (a questão das encampações e da política monetária subordinadas ao FMI) e contra os trabalhadores (inflação e política salarial). A direita, por seu turno, não satisfeita com a condução da política econômica, acusava o governo de compactuar com a radicalização da esquerda, de permissividade com a inflação, de responsável pela instabilidade financeira e indisciplina política que afastavam os investidores, os prestamistas estrangeiros e as entidades internacionais [FMI e Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD)] — desacelerando a economia e onerando a balança de pagamentos — e de conivente com a subversão da ordem e da hierarquia salarial, que igualmente afugentava os investidores e impulsionava a espiral “salário-preço”.

Abril e maio seriam meses extremamente conflituados. Os empresários paulistas protestando contra a política de crédito; o aumento dos vencimentos dos funcionários civis e militares de 70% — contra os 40% previstos —, e as críticas de vários setores da população às políticas de estabilização, de tratamento ao capital estrangeiro e às reformas propostas pelo governo, caracterizariam bem o impasse das soluções propostas pelo Plano Trienal. “Em fins de maio, não havia nenhum grupo político que apoiasse com força as medidas antiinflacionárias. Mas a voz pública exigia reformas sociais, especialmente a reforma agrária. Mais importante ainda, não havia uma força política que pudesse ser rapidamente mobilizada por San Tiago Dantas ou Celso Furtado. Em princípios de junho, tornara-se impossível salvar tanto o Plano Trienal quanto o programa San Tiago-Celso Furtado. O ministério, submetido à forte pressão dos militares e dos civis, concedeu-lhes um aumento de 70% em seus vencimentos. A missão do FMI, em princípios de maio, partiu com uma péssima opinião quanto à determinação do governo em lutar contra a inflação. San Tiago perdeu a jogada que fizera para ganhar uma rápida e ampla cooperação por parte dos credores estrangeiros. Os projetos do Plano Trienal já se haviam tornado obsoletos pela inflação acelerada, que alcançou 25% nos primeiros cinco meses de 1963, e pelo financiamento do novo aumento salarial através de emissão de papel-moeda.”

Em síntese, o início da década de 1960 assistiu a uma crise profunda no processo de acumulação capitalista, que tornou obsoleto o pacto estabelecido, durante o governo Kubitschek, entre os diversos blocos do capital, autonomizando, gradativamente, as relações entre o capital e o trabalho da “tutela” do Estado populista. Paralelamente à crise de acumulação deflagrou-se, então, uma crise de dominação do Estado capitalista brasileiro. A interação de ambos os níveis seria responsável não só pelo recrudescimento dos problemas econômicos, mas também pela grande instabilidade das instituições políticas a que se assistiu naqueles anos.

O Plano Trienal colocou-se, nesta conjuntura, como uma tentativa de se compatibilizar posições, que se tornavam cada vez mais distantes com o aprofundamento da crise, numa proposta de política econômica que tentaria compor, entre outras coisas, a política de estabilidade do FMI e a continuidade do projeto nacional-desenvolvimentista. Como se viu, não houve condições de prosseguir com tal proposta.

José Carlos da Rocha Mirandacolaboração especial

 

 

FONTES: Documento; LESSA, C. Quinze; MELO, J. Limites; MIRANDA, J. Plano; SKIDMORE, T. Brasil.

 

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