Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)

Como se fosse um programa de governo para o segundo mandato de Luís Inácio Lula da Silva na Presidência da República, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) foi lançado em cerimônia no Palácio do Planalto, no dia 22 de janeiro de 2007, com a presença de ministros, secretários de Estado, congressistas, governadores, dirigentes de estatais, empresários e representantes dos trabalhadores. Fazendo menção aos resultados de seu primeiro mandato, destacando o modelo de desenvolvimento com estabilidade, o crescimento do emprego e do salário, a diminuição da pobreza e a melhoria da distribuição de renda, Lula fez referência especial à chefe da Casa Civil ministra Dilma Rousseff e ao ministro da Fazenda Guido Mantega, as autoridades mais envolvidas com os investimentos previstos no PAC e responsáveis pelo detalhamento do Programa.

O PAC engloba um conjunto de medidas destinadas a desonerar e incentivar o investimento privado, aumentar o investimento público e aperfeiçoar a política fiscal, promovendo o crescimento acelerado do país com diminuição das desigualdades de renda e entre regiões, preservando, entretanto, o equilíbrio fiscal e monetário e reduzindo a dívida e a vulnerabilidade externa. No discurso em que anunciou o Programa, o presidente da República fez questão de mencionar que o PAC se ampliaria e desdobraria em várias etapas, mas que inicialmente abarcaria cinco blocos: medidas de investimento em infra-estrutura, inclusive de infra-estrutura social, como habitação, saneamento básico e transporte de massa, além de determinados programas de água e eletricidade, como o Luz para Todos, que representam, de forma direta, melhoria da qualidade de vida da população de baixa renda; medidas de estímulo ao crédito e ao financiamento; medidas de desenvolvimento institucional; medidas de desoneração e administração tributária; e medidas fiscais de longo prazo.

Resgatando a presença do Estado na definição de estratégias e de investimentos, através de um conjunto de medidas estruturantes, o PAC é um programa de incentivo ao desenvolvimento instituído para promover o crescimento econômico, a geração de empregos e a melhoria das condições de vida da população brasileira. Procurando construir os alicerces para um ambiente favorável ao crescimento e ao desenvolvimento econômico, o PAC organiza a atividade governamental e estimula a ação do setor privado para um horizonte de quatro anos, com previsão de investimentos para 2007 a 2010. Para tal, foram criadas medidas de estímulo ao crédito e ao financiamento, utilizando recursos do FGTS e aumento do volume de crédito, sobretudo para aplicação em saneamento e habitação e do crédito de longo prazo para investimentos em infra-estrutura. Previu-se também melhoria do ambiente de investimentos, com medidas que visam o aperfeiçoamento do marco regulatório e o incentivo ao desenvolvimento regional, via (re)criação da Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) e da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). Além disso, o PAC previu a desoneração e o aperfeiçoamento do Sistema Tributário, com a suspensão da cobrança de PIS/CONFINS de obras de infra-estrutura e a isenção do Imposto de Renda de Pessoas Físicas (IRPF) de Fundos de Investimento em Infraestrutura, com o objetivo de estimular o investimento privado, o desenvolvimento tecnológico e o fortalecimento das micro e pequenas empresa. Para fomentar o Programa, o governo pretende utilizar medidas fiscais de longo prazo, destacando o controle das despesas de pessoal, a criação da Política de Longo Prazo de Valorização do Salário Mínimo e a instituição do Fórum Nacional da Previdência Social. Para reforçar o papel do Estado como indutor do crescimento, foi prevista a alocação de recursos do Orçamento Geral da União (OGU) e das empresas estatais, o aumento do Plano Prioritário de Investimentos (PPI) e redução do superávit primário para 3,75% do PIB.

Os investimentos em infra-estrutura foram anunciados com os objetivos de eliminar os principais gargalos que limitam o crescimento da economia; reduzir os custos; aumentar a produtividade das empresas; estimular o aumento do investimento privado; e, reduzir as desigualdades regionais. Para que esses gargalos fossem superados, o governo entendeu ser necessário o planejamento estratégico de médio e longo prazos, o fortalecimento da regulação e da competitividade, instrumentos financeiros adequados ao investimento de longo prazo, parcerias entre o setor público e o investidor privado e a articulação entre os entes federativos. Os critérios para a escolha de prioridades foi o de projetos com forte sinergia e potencial para gerar retorno econômico e social, além da conclusão de projetos em andamento e recuperação da infra-estrutura existente. Para coordenar as ações necessárias à implantação do PAC, em conjunto com os ministérios setoriais responsáveis, foi criado o Comitê Gestor do PAC (CGPAC) formado por grupos executivos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Ministério da Fazenda e da Casa Civil.

Para remover os obstáculos (burocráticos, administrativos, normativos, jurídicos e legislativos) ao crescimento, incentivar o investimento privado e aumentar o investimento público em infra-estrutura, em sua fase inicial foi anunciado para o setor de infra-estrutura investimentos que totalizam R$ 503,9 bilhões, incluindo recursos da iniciativa privada. Os investimentos foram organizados em três grandes eixos: infra-estrutura logística, infra-estrutura energética e infra-estrutura social e urbana. Em logística, a previsão de investimentos foi de R$ 13,4 bilhões em 2007 e R$ 44,8 bilhões no período 2008-2010; em infra-estrutura energética, a previsão foi de R$ 55,0 bilhões no primeiro ano e de R$ 219,8 bilhões para o período subseqüente; e em infra-estrutura social e urbana a previsão foi de investimentos de R$ 43,6 bilhões em 2007 e para o período seguinte de R$ 127,2 bilhões.

Para melhorar os instrumentos públicos ao investimento em infra-estrutura logística, o governo entendeu que os marcos regulatórios setoriais deveriam ser fortalecidos, bem como que a parceria com a iniciativa privada fosse ampliada, garantindo tarifa módica e serviço sustentável. A participação da iniciativa privada nos investimentos setoriais deveria ser realizada através de concessão simples, concessão patrocinada (PPP) e concessão administrativa, mediante novas linhas de financiamento adequadas. Como objetivo central, desenhou a superação dos limites estruturais e ampliação da cobertura geográfica da infra-estrutura de transportes, com aumento da eficiência produtiva em áreas já consolidadas e indução ao desenvolvimento em áreas de expansão de fronteira agrícola e mineral, reduzindo as desigualdades regionais e promovendo a integração regional sul-americana.

Fisicamente, o PAC fez previsão de investir em 45.337 km de rodovias, sendo a maior parte em recuperação; em ferrovias, a previsão é de 2.518 km; em portos deverá haver intervenção em 12; em hidrovias serão ativados 67 portos e uma eclusa; e em aeroportos serão 20 as intervenções, incluindo melhorias e ampliação. Do total dos investimentos, mais da metade, R$ 1,8 bilhão, se destina à Região Sudeste. Privilegiando o transporte intermodal, na Região Norte, os investimentos previstos atingem R$ 6,2 bilhões, com destaque para a integração da Ferrovia Norte-Sul com a Estrada de Ferro de Carajás e com a Hidrovia do Tocantins. Na Região Nordeste, o total dos investimentos será da ordem de R$ 7,3 bilhões, destacando-se a integração da Ferrovia Nova Transnordestina com o porto de Suape e com a rodovia BR-101 Nordeste. Na Região Sudeste espera-se investimentos de R$ 6,1 bilhões, destacando-se a construção do Arco Rodoviário do Rio de Janeiro, o Rodoanel de São Paulo, e a dragagem dos portos de Santos e de Itaguaí, além da contenção do cais do porto de Vitória. Na região Sul, os investimentos totalizarão R$ 3,9 bilhões, com destaque para melhorias nos portos de Paranaguá, Itajaí e Rio Grande, bem como a integração da Ferroeste com o porto de Paranaguá e a integração das rodovias BR-392 e BR-116. Na Região Centro Oeste, o investimento previsto é de R$ 3,5 bilhões, destacando-se o projeto de integração da rodovia BR-364 com a BR-116 e da Ferrovia Ferronorte até o porto de Santos e até o porto de Itaguaí. Dentre os programas especiais, cujo total de investimentos é de R$ 24,6 bilhões, merecem destaque o Programa de Financiamento da Marinha Mercante, cujo investimento previsto é de R$ 10,6 bilhões e o de Manutenção e Recuperação de Rodovias, com investimentos de R$ 8,0 bilhões.

Na área de infra-estrutura energética estão previstos investimentos em geração e transmissão de energia elétrica, em petróleo, em gás natural e em energias renováveis. Condições especiais de financiamento por parte do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDES) foram criadas para fomentar os investimentos na geração e na transmissão de energia elétrica, com aumento do prazo de financiamento de 14 para 20 anos, abarcando até 80% do empreendimento, redução do índice de cobertura da dívida de 1,3 para 1,2, aumento do prazo de carência de 6 para 12 meses e isonomia entre auto-produtores e  produtores independentes (PIE.s). Foram também criados fundos de participação em investimentos para a área de infra-estrutura e incentivadas parcerias público privadas para o segmento de energia, inclusive para a área de petróleo e gás natural, estimulando-se parcerias da Petrobras com o setor privado e concessões privadas.

A previsão de investimentos em infra-estrutura energética em geração de energia elétrica foi de R$ 65,9 bilhões para o período de 2007 a 2010 e de R$ 20,7 bilhões após 2010, sendo que para 2007 a previsão foi de R$ 11,5 bilhões e de R$ 54,4 bilhões para o período 2008-2010. Para o segmento de transmissão, as previsões são de investimentos de R$ 4,3 bilhões, R$ 8,2 bilhões e R$ 3,4 bilhões, respectivamente, para os períodos já enunciados.  Na área de petróleo e de gás natural os investimentos do PAC deverão perfazer o total de R$ 179,0 bilhões, sendo R$ 35,9 bilhões em 2007, R$ 143,1 bilhões durante o período compreendido entre 2008 e 2010 e outros R$ 138,1 bilhões para depois de 2010. No segmento de combustíveis renováveis, o total de investimentos previstos é de R$ 17,4 bilhões, com R$ 3,3 bilhões em 2007, R$ 14,1 bilhões previstos para serem investidos entre 2008 e 2010 e R$ 27,0 bilhões para depois de 2010. Foi na área energética, um enorme gargalo ao crescimento brasileiro, que se concentrou grande parte dos recursos do PAC.

No segmento de energia elétrica, o programa de investimentos procurou garantir a segurança do suprimento e a modicidade tarifária, com ampliação da rede de transmissão em 13.826 km para o período de 2007 a 2010 e em 5.257 km para após 2010. Na área de geração, estão previstos criação de 12.386 Mw para o período do PAC e 27.420 Mw para após o PAC, ou seja, depois de 2010. Na geração, os recursos para a Região Norte foram de R$ 24,4 bilhões até 2010 e R$ 10,5 bilhões após 2010, gerando um potencial de 1.664 Mw até 2010 e 15.685 Mw depois de 2010, ficando o destaque para a construção das usinas de Jirau, Belo Monte e Santo Antonio, licitadas e enfrentando problemas jurídicos e resistências ambientais, e para a interligação da linha de transmissão Tucuruí, Macapá e Manaus e a integração das usinas do Madeira com Araraquara, em São Paulo. Na Região Nordeste, os investimentos serão de R$ 11,1 bilhões até 2010 e de R$ 2,4 depois de 2010, gerando um potencial de 2.036 Mw no primeiro período e de 4.004 Mw após 2010, destacando a interligação de linhas de transmissão do tronco Norte com o Nordeste e a de Balsas com Ribeiro Alves.  Na Região Sudeste, até o ano de 2010 os investimentos perfazem R$13,5 bilhões e após 2010 estão previstos R$ 3,8 bilhões, gerando no primeiro período 2.387 Mw e depois de 2010 deverá ser gerado potencial de 3.740 Mw. O destaque na região fica para a integração de todo o oeste regional e a continuidade da integração das usinas do Madeira com Araraquara, em São Paulo, com Nova Iguaçu, no Rio de Janeiro. Na Região Sul até 2010 são esperados investimentos de R$ 10,4 bilhões e após este ano de R$ 2,3 bilhões, gerando um potencial de 4.472 Mw, decorrentes de inúmeras geradoras e integração de redes de transmissão. Na Região Centro Oeste, até 2010 a expectativa é de investimentos de R$ 6,5 bilhões, com potencial gerado de 1.827 Mw, e após 2010 investimentos de R$ 1,7 bilhão gerando 1.811 Mw de potência.

No setor de petróleo, gás natural e combustíveis renováveis, os objetivos do PAC foram pautados na busca da auto-suficiência sustentada no longo prazo, com o mínimo de 20% de produção acima do consumo nacional, para garantir a relação reserva sobre produção (R/P) mínima de 15 anos, aumento da produção de óleos leves, ampliação e modernização do parque de refino, aumento do processamento do petróleo nacional, melhoria da qualidade do combustível, com benefícios ambientais, aceleração da produção e da oferta de gás nacional e assegurar a liderança do Brasil na área de biocombustíveis. Os investimentos na exploração e produção de petróleo estão previstos em R$ 93,4 bilhões para o período compreendido entre 2007 e 2010 e em R$ 100,2 bilhões para depois desse período, com a meta de que a exploração alcance 800 milhões de barris/ano e que produção gere auto-suficiência de 2,6 milhões de barris/dia. No segmento de refino, transporte e petroquímica os investimentos são de R$ 45,2 bilhões e R$ 31,7 bilhões para os períodos anteriormente delimitados, esperando-se que em 2010 seja alcançada a meta de que as novas refinarias e petroquímicas produzam 350 barris/dia, que 42 navios petroleiros sejam construídos no Brasil e que em HBIO (processamento de matéria-prima renovável no refino de petróleo) atinja 425 mil m3/ano de óleos vegetais no refino. Para o segmento de gás natural, os investimentos são de R$ 40,4 bilhões e de R$ 6,2 bilhões, respectivamente, sendo esperada a construção de 4.526 km de gasodutos e que a produção de gás natural atinja 55 MM/dia. 

Para o segmento de combustíveis renováveis os investimentos previstos para o período 2007-2010 são de R$ 17,4 bilhões e de R$ 27,0 bilhões para após 2010, os quais deverão gerar até este ano 3,3 bilhões de litros/ano e 46 novas usinas de biodiesel, 23,3 bilhões de litros/ano e 77 novas usinas de etanol e 1.150 km de dutos para o transporte de álcool e outros.

Visando atingir a auto suficiência, os principais projetos no segmento de petróleo são os da construção das plataformas P-52 , P54 e P55 (Roncador), P-53 (Marlim Leste), P-51 e P-56 (Marlim Sul) e P-57 (Jubarte), com a  Petrobrás contribuindo com R$ 81,4 bilhões do investimento total de R$ 93,4 bilhões. No segmento de gás natural, há previsão de construção e integração da malha Sudeste com a Nordeste, além da Coari, Manaus, Urucu, Porto Velho e a construção do Terminal de Regaseificação GNL integrado à malha Sudeste e de outro integrado à malha Nordeste.

Na nova área de infra-estrutura social e urbana foram previstos investimentos totais de R$ 170,8 bilhões, sendo no setor de habitação de R$ 27,5 bilhões para 2007 e de R$ 78,8 bilhões para o período compreendido entre 2008 e 2010, perfazendo um total de R$ 106,3 bilhões, com meta de se atingir 600 mil famílias. Para saneamento, com meta de atingir 22,5 milhões de domicílios, os investimentos são de respectivamente R$ 8,8 bilhões, R$ 31,2 bilhões, perfazendo R$ 40,0 bilhões. Em melhoria dos recursos hídricos os investimentos previstos foram de R$ 2,3 bilhões em 2007 e de R$ 10,4 bilhões para o período 2008-2010, totalizando R$ 12,7 bilhões de investimentos, pretendo-se atingir 23,9 milhões de pessoas. Para investimentos em metrôs, trazendo melhoria do transporte público para 609 milhões de passageiros/ano, os totais de investimentos são de R$ 0,7 bilhão em 2007, R$ 2,4 bilhões para o período 2008-2010, chegando ao montante de R$ 3,1 bilhões de investimentos. Para o programa especial Luz para Todos no primeiro ano de vigor do PAC a previsão foi de R$ 4,3 bilhões e estimou-se para o período 2008-2010 investimentos de R$ 4,4 bilhões, perfazendo o total de R$ 8,7 bilhões, beneficiando 5,2 milhões de pessoas. Desses recursos, R$ 34 bilhões deverão vir do Orçamento Geral da União (OGU), sem que aí esteja incluído o financiamento o programa Luz para Todos, e cerca de R$ 65,5 bilhões deverão ter financiamento público, oriundo de recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) cuja gestão é do BNDES, sendo que grande parte desses recursos se destinam ao Nordeste, cerca de R$ 43,7 bilhões, e ao Sudeste, com R$ 41,8 bilhões de investimentos.

Depois do anúncio oficial do Programa de Aceleração do Crescimento, o governo já anunciou vários desdobramentos para o PAC. Em abril de 2007 lançou o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), imediatamente renomeado de PAC da Educação. O programa foi elogiado e traz como premissa a necessidade de abranger todo o sistema educacional brasileiro - desde a infância à pós-graduação. Em maio de 2007 o governo anunciou o PAC da Segurança, ou seja, o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci). Este programa tem como objetivo desenvolver ações para reduzir os índices de criminalidade nas 11 regiões mais violentas do Brasil, integrando políticas sociais com medidas de reabilitação da força policial, o programa passa por iniciativas que envolvem o policial, a melhoria no sistema penitenciário e a reabilitação de jovens infratores. Em dezembro de 2007, depois de anunciar que utilizaria o modelo de urbanização de favelas do Rio de Janeiro como padrão, em março de 2008 anunciou no PAC das Cidades programas especiais voltados para a urbanização de favelas e construção de moradias populares. Em outubro de 2009, anunciou em Ouro Preto, Minas Gerais, o PAC das Cidades Históricas.

Criticado duramente pela oposição e defendido por aqueles que entendem que a presença do estado é essencial para a promoção de um ciclo longo de crescimento, essencial para que o país melhore as taxas de crescimento do PIB e promova o desenvolvimento, o PAC já sofreu revisão e enfrenta problemas, enunciando que algumas metas não serão alcançadas nos prazos previstos. Anunciado antes da crise mundial de 2008 previa-se que os investimentos do PAC, aliados às medidas fiscais de longo prazo, levariam ao crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) de 4,5% em 2007 e de 5% a partir de 2008. É bom ressaltar que o crescimento do PIB de 2007, inicialmente anunciado em 5,4%, foi posteriormente revisado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) alcançando 6,1%. O PIB brasileiro de 2008 alcançou R$ 2,9 trilhões, apresentando crescimento de 5,1%, com a taxa de investimento chegando a 19,0%, a mais alta da série iniciada em 2000, demonstrando que houve substancial avanço nos investimentos de longo prazo. A revisão do Programa feita pelo governo em 2009 previu um total de investimentos de R$ 646 bilhões, aumentando cerca de 28% do valor inicial e mais R$ 502, 2 bilhões foram acrescentados para investimentos após 2010, ficando a maior parte alocada no setor de energia, principalmente com novos investimentos no Pré-Sal. De acordo com o Comitê Gestor do PAC, o país avançou institucionalmente assim como nas decisões relativas aos marcos regulatórios e ao ambiente de investimentos, atestado internacionalmente, entretanto, em termos de ações e finalização de obras o Programa vem recebendo duras críticas de seus opositores. A ministra da Casa Civil Dilma Roussef afirma que cerca de 80% das obras do PAC se desenvolvem em ritmo adequado, cerca de 31% ainda se encontram em processo de licitação. O balanço feito pelo governo está focado em atividades, sendo difícil o acompanhamento de programa tão complexo e abrangente.

Gloria Moraes

FONTES: http://congressoemfoco.ig.com.br/Ultimas.aspx?id=14079; www.casacivil.gov.br; www.planejamento.gov.br; www.minstériodascidades.gov.br; Programa de Aceleração do Crescimento, 2007; Balanço do PAC 2 Anos, fevereiro 2009, Comitê Gestor do PAC.