REFORMA AGRÁRIA

A expressão "reforma agrária" foi cunhada no presente século, vulgarizando-se mais rapi­damente a partir da década de 1940.  As "leis agrárias" - como eram denominados os diplo­mas legais que interferiam no curso evolutivo da estrutura agrária, regulando-a, ou alterando-­a - datam de tempos remotos, aparecendo na história desde a Antigüidade Clássica.  As mais conhecidas são as sete leis agrárias surgidas em Roma do século V ao I a.C.: as leis Cássia (486 a.C.), Licínia (376 a.C.), Flamínia (232 a.C.), Semprênia (133 a.C.), Servília (63 a.C.), Flávia (60 a.C.) e Júlia (59 a.C.). Essas leis visavam a uma melhor distribuição das terras públicas, concedendo facilidade aos agriculto­res pobres para sua aquisição e tentando impe­dir seu domínio por um pequeno número de açambarcadores. As concentrações excessivas das terras eram, já a esse tempo, consideradas prejudiciais ao equilibro da sociedade.  As leis propostas por Tibério Semprênio Graco no ano de 133 a.C. foram, no entanto, as primei­ras a exercer certa influência na contenção da excessiva concentração das terras, pois proi­biam a posse de mais de quinhentas jugera (ou 125 hectares) das terras públicas e ordenavam a devolução ao Estado das áreas excedentes. Tibério Semprênio Graco foi, porém vítima de conspiração, sendo assassinada Pelos mesmos motivos, seu irmão Caio foi levado ao suicídio.  E Caio Júlio César, que promulgou uma nova lei agrária destinada a melhorar as condições dos pequenos e médios possuidores de terras, foi assassinado no ano de 44 a.C. Todas essas tentativas infrutíferas para a so­lução do movimento expansionista, que conti­nuava produzindo imensos domínios, levaram Plínio o Velho a proferir a célebre frase Latifundia perdidere Italiam ("Os latifúndios perderam a Itália"), a qual, por reproduzir uma verdade histórica, tornou-se universalmente conhecida chegando até os nossos dias.

A concentração excessiva da propriedade agrária e a formação de grandes fortunas nas mãos de pequeno número de senhores provo­caram a decadência do Império Romano. A partir de então, as villas foram convertidas em feudos, e os antigos escravos em arrendatários e em colonos.  As cidades entraram em colapso e as unidades agrárias se tornaram auto-sufi­cientes, produtoras dos bens necessários à ali­mentação, ao vestuário e às demais necessi­dades elementares. A pequena produção arte­sanal e as manufaturas domésticas passaram a constituir um complemento da diminuta ren­da retirada do cultivo da terra e reduzida a quase nada pelos tributos exigidos pelos se­nhores.

O regime rural sofreu um retrocesso, e as leis agrárias, que não haviam conseguido evitar o declínio da economia romana, eram agora aplicadas a fim de que os colonos-parceiros (colonus) e os rendeiros, mais tarde transfor­mados em servos, se tornassem submissos aos senhores feudais. Constantino, o primeiro im­perador cristão, obrigou, por uma lei do ano de 332 de nossa era, a adscrição dos cultivado­res aos feudos. No ano de 371, o imperador Valeriano estabeleceu: "Não consideramos que os coloni disponham da liberdade de abandonar a terra à qual estejam vinculados por sua posição e nascimento. Se o fizerem, que sejam trazidos de volta, presos e castigados."

Durante toda a época feudal, as leis agrá­rias foram em geral extremamente opressivas para os camponeses, ao contrário das leis ro­manas, e tiveram por objetivo reforçar a de­pendência dos cultivadores aos senhores da terra. Durante o último período da Idade Mé­dia, passaram a ter por finalidade central favo­recer a concentração agrária e facilitar a ex­pansão latifundiária à custa da destruição dos campos abertos e dos pastos comuns, como foi o caso do movimento dos enclosures, iniciado na Inglaterra e estendido à Europa con­tinental. As "leis bárbaras" da Baixa Idade Média e as "leis sangüinárias" da Alta Idade Média são exemplos de ferocidade dos grandes proprietários na prevenção ou na repressão das freqüentes insurreições camponesas que balizaram a história agrária européia. As jac­queries, como ficaram conhecidas essas insur­reições, causadas pela situação de miséria a que estavam reduzidos os camponeses dos an­tigos Estados alemães e da França, foram todas cruelmente esmagadas. As leis que se se­guram a esses movimentos, numa época em que cresciam indiscriminadamente as popula­ções desocupadas, entregues ao banditismo e à mendicidade, não produziram resultados posi­tivos.  Somente a emigração, acentuada princi­palmente durante o século XIX, encaminhada para os Estados Unidos e para a Austrália, pôs termo a essa situação.

Nos países do Novo Mundo, duas teorias fundamentais forneceram o substrato da legis­lação agrária, das correntes de pensamento e dos movimentos políticos que orientaram o povoamento e a ocupação da terra. De um lado, colocavam-se os partidários da pequena propriedade, a que se filiavam Thomas Jeffer­son e outros líderes da Revolução Americana; e de outro lado, os partidários das grandes propriedades, que fundaram no Sul dos Esta­dos Unidos os latifúndios escravistas.  A Lei do Homestead, sancionada nos Estados Unidos em 1862, consagrou os ideais jeffersonianos de uma sociedade democrática baseada nas pe­quenas propriedades agrárias.  Ao mesmo tem­po, a vitória dos estados do Norte contra os estados do Sul, em 1865, marcou o fim da escravidão nos Estados Unidos, constituindo um golpe na economia latifundiária, baseada no sistema de plantations.  Essa vitória, como a história comprovou, teve importância decisi­va nos rumos democráticos da nação norte-­americana, possibilitando, pelo estímulo à dis­tribuição multifamiliar da propriedade e da utilização da terra, pelo enorme afluxo dos emigrantes europeus e pela formação acelera­da do mercado interno, o rápido crescimento da indústria e, como conseqüência, logo de­pois, um lugar relevante na economia mun­dial.

As leis agrárias brasileiras

No Brasil, a opção das forças sociais domi­nantes, concretizada desde as Ordenações do Reino até as escassas leis agrárias editadas no curso de nossa formação nacional, foi pela im­plantação de grandes domínios territoriais, maiores ainda no Norte do que no Sul "As concessões no Norte abrangiam em geral uma maior extensão territorial do que no Sul", afirma Felisbelo Freire em sua História terri­torial do Brasil.  E explica: "Para a Bahia e Pernambuco afluía de preferência quem que­ria tirar da terra a renda por meio de escravos e do agregado. O proprietário territorial que vivia na capital, no gozo da Corte, tinha quem desbravasse as florestas e amanhasse suas ter­ras.  No Rio, em São Paulo e no Espírito San­to, principalmente no século XVI, é o próprio lavrador quem, ao lado de seu escravo, vai fa­zer o trabalho agrícola."

Já a Carta Patente dada a Martim Afonso de Sousa em 1530 permitia as doações de ter­ras nos arredores de São Vicente sem quais­quer exigências quanto à qualidade dos bene­ficiados, que poderiam ser apenas as "pessoas que consigo levar", ou as "que na dita terra quiserem viver", contanto que dentro de dois anos a aproveitassem.  E essa cláusula indiscriminada na distribuição das terras ainda fica mais clara na Carta de Doação ao mesmo Mar­tim Afonso, quando determina que "o dito capitão governador e os que após ele vie­rem ... darão e poderão dar e repartir todas as ditas terras de sesmaria a quaisquer pessoas de qualquer qualidade e condição".

Entretanto, nas concessões feitas ao Norte havia sempre a exigência de que as terras fos­sem entregues a "homens de qualidade e de posses".  As que deveriam ser aproveitadas para "engenhos daçuquares" deveriam caber “a pessoas que tenhão possibilidade para os poderem fazer no tempo que lhes limitardes".

Essa diferenciação geográfica, que iniciaria e reforçaria a diferenciação social crescen­temente acentuada no futuro entre a grande e a pequena propriedade, implantara-se não por acaso, mas por corresponder aos interesses e à visão dominantes na época dos colonizadores portugueses.  Portanto, a primazia dada ao ins­tituto sesmeiro, como forma supostamente adequada à extensão territorial do Brasil, não pode ser explicada como a solução "inevitá­vel", mas tão-somente como a que mais convi­nha aos planos da metrópole.

Comparando os sistemas de colonização dos ingleses com os dos espanhóis e portugue­ses, Leroy-Beaulieu, em sua obra clássica (1891), mostra que os primeiros, desde o co­meço do século XVI, possuíam conhecimen­tos econômicos bem mais desenvolvidos do que os dois últimos.  O que os ingleses busca­vam "antes de tudo eram terras para cultivo, a fim de dar ocupação aos braços que a trans­formação agrícola deixava sem trabalho na mãe-pátria". Todavia, não foram os "bons propósitos" dos colonizadores ingleses que de­terminaram o sistema liberal de distribui­ção das terras nas colônias inglesas da América do Norte, mas sim as convicções democráticas dos líderes da Revolução Americana.

Entre os colonizadores, o medo de encarar o problema da apropriação das terras encon­trou dois tipos de defensores que se opunham entre si encarniçadamente: de um lado, os que preconizavam a formação de pequenas pro­priedades através da aquisição gratuita ou a baixos preços das terras públicas ou privadas em disponibilidade, e do lado oposto, os que defendiam a necessidade de dificultar a sua aquisição por todos os meios, inclusive o da venda a preços altos, a fim de garantir a abun­dância de braços para o trabalho nas grandes explorações agrícolas. Essa última corrente, que teve numerosos defensores em todos os países de colonização espanhola ou portugue­sa, evoluiu de forma ainda pouco definida até adquirir contornos mais precisos nas teorias de Edward Gibbon Wakefield, aplicadas à co­lonização da Austrália.

Wakefield teve vários predecessores no Bra­sil, e sob a inspiração de suas teorias é que foi elaborada a primeira lei agrária promulgada no país - a de nº. 601, de 18 de setembro conhecida como Lei de Terras.

Os princípios da "colonização sistemática" estabelecidos por Wakefield eram os seguintes, na versão de Leroy-Beaulieu:

"1º. - A prosperidade das novas colônias depende principalmente da abundância de mão-de-obra que os capitalistas tenham à sua disposto, em proporção ao território ocupa­do.

2º.- Pode-se importar na colônia trabalha­dores da metrópole e tomar medidas para os constranger a viver de salários pelo menos du­rante dois ou três anos.

3º. - Para impedir os assalariados de torna­rem-se proprietários muito cedo, é preciso vender as terras a um preço suficientemente elevado (at a sufficiently high price).

4º.- A totalidade do produto das vendas das terras deve reverter para o fundo de imi­gração, destinado a transportar trabalhadores da metrópole para a colônia.  Somente empre­gando para tal fim a totalidade, sem restrição, do produto da venda das terras, é que se pode manter o exato equilíbrio entre a extensão da terra cultivada, a quantidade de mão-de-obra disponível e a soma dos capitais.

5º. - O preço da terra deve ser uniforme e fixo, sem distinção de qualidade, variando so­mente com a extensão; a venda em hasta pú­blica fica proibida.

6º. - O sistema assim praticado produzirá a concentração da população e evitará sua dis­persão, o que é comum nas novas colônias."

A nossa Lei de Terras incluía pelo menos dois desses princípios. Estabelecia a venda das terras fora da hasta pública e a preços superio­res a um mínimo, os quais eram na época con­siderados elevados e dificultavam a aquisição; em seguida, destinava o produto das vendas à ação de colonos livres. Que os preços eram elevados o mostram os parcos resulta­dos das vendas efetuadas durante os dez ou 20 anos seguintes.

Durante toda a nossa história, a partir da Independência, as camadas mais cultas da na­ção brasileira estiveram divididas em relação aos sistemas de posse e uso da terra.  Havia, obviamente, as forças conservadoras, as oligar­quias escravocratas e Pós-escravocratas, que sustentavam a permanência da grande proprie­dade latifundiária como fundamento insubsti­tuível da ordem econômica e social do país.  Mas, em oposição ao ideário conservador, crescia na opinião pública a idéia de que os caminhos para um progresso econômico e so­cial estável e contínuo somente seriam abertos mediante a ampla distribuição da propriedade agrária às maiorias da população do campo, nos moldes seguidos no século passado pela sociedade norte-americana.

Essas duas posições antagônicas sempre es­tiveram em confronto em todas as graves si­tuações da vida brasileira. Esse confronto teve lugar mais uma vez na elaboração da Lei de Terras, apresentada ao Parlamento em 1843, discutida durante sete anos e aprovada somen­te em 1850. A regulamentação da lei, contu­do, só ocorreu em 1854: houve, portanto, um decurso de 11 anos entre sua apresentação no Parlamento e sua vigência regulamentar, prazo suficiente para revelar as resistências de ambos os lados, os postulantes de dispositivos libera­lizantes e os frenadores do processo evolutivo da estrutura agrária.

Em meados do século XIX, quando o tráfi­co de escravos afinal pôde ser proibido, apesar de sua primeira tentativa legal datar de 30 anos antes, os problemas candentes do lado dos grandes proprietários de terras eram a ava­lanche das posses (que a Lei de Terras tratou de impedir) e a imposição de uma lei de loca­ção de serviços que coagisse os ex-escravos e as multidões de ociosos (os que fugiam das modalidades servis de trabalho no campo) a aceitar o trabalho "livre".

As oligarquias rurais fizeram valer sua força política obtendo duas vitórias na frente legis­lativa: uma nova lei de locação de serviços “aprimorada", em 1837, e uma primeira lei agrária, proibindo as concessões gratuitas de terras públicas, em 1850.

Mas, ao mesmo tempo em que o poder conservador impunha sua presença, o desen­volvimento objetivo da economia nacional fa­zia também crescer a participação no conjun­to da estrutura agrária de uma força que sur­gia: a pequena propriedade.  Até então só exis­tente "por tolerância" - no dizer de Joaquim Nabuco - a pequena propriedade conquistava agora um lugar próprio na economia e na socie­dade rural.

Como observa Caio Prado Júnior, "a pe­quena propriedade não representou no passa­do, como não podia representar, um elemento ponderável no conjunto da economia brasilei­ra. É somente no século XIX, e mercê de cir­cunstâncias novas e específicas dessa fase mo­derna de nossa evolução, que ela começa a tomar vulto.  O crescimento e conseqüente adensamento da população, a desagregação do regime servil, as crises atravessadas pelo siste­ma da grande exploração e sua ruína em diver­sas regiões do país figuram entre as circuns­tâncias principais que favorecem a eclosão de uma nova economia, de caráter camponês e fundada na pequena propriedade."

A crise de superprodução cafeeira, no co­meço do século, e a Grande Depressão dos anos 1930 contribuíram para aprofundar a grave contradição que se desenvolvia no cam­po entre as forças conservadoras e as forças progressistas.  Essa contradição, latente em to­da a nossa história, começou a externar-se mais nitidamente a partir daqueles anos, com as dificuldades econômicas surgidas no cam­po, as quais provocaram em nosso país uma fragmentação maior dos latifúndios, o cresci­mento da pequena propriedade e a intensifica­ção do êxodo rural.

A penetração do capitalismo

O movimento insurreciorial de 1930, inspi­rado em idéias liberais, propiciou a ruptura da máquina administrativa que se tinha tornado obsoleta e se havia constituído num empeci­lho às relações sociais de tipo capitalista, que se expandiam com maior ímpeto.  A crise de superprodução cafeeira (a produção atingira 29 milhões de sacas, e a expectativa de expor­tação não chegava sequer à metade) enfraque­cera o poder econômico e o poder político das oligarquias cafeeiras e de outras oligar­quias menores.  No Nordeste, muitos dos "coronéis" que mobilizaram seus jagunços contra o avanço das tropas tenentistas foram depois desarmados e reduzidos quase à impotência. Criavam.-se, pois, novas bases para as tentati­vas de solução das tensões sociais do campo às custas da restrição do poder até então intocá­vel do sistema latifundiário.

Tudo isso iria motivar a introdução, no corpo da Constituição de 1934, de um novo conceito da propriedade particular, que iria até à permissão de seu uso no interesse social. No projeto enviado à Assembléia Constituinte pelo Governo Provisório admitia-se, pela pri­meira vez em nossa  história legislativa, que "a propriedade tem, antes de tudo, uma função social, e não poderá ser exercida contra o in­teresse coletivo". No texto redigido por inicia­tiva do governo, declarava-se que "a proprie­dade poderá ser expropriada por utilidade pú­blica ou interesse social, mediante justa e pré­via indenização em dinheiro", acrescentando-­se "ou por outra forma estabelecida em lei especial, aprovada por maioria absoluta dos membros da Assembléia".  Com essa possibilidade, "a indenização prévia em dinheiro" po­dia ser substituída por outra forma de paga­mento, se a maioria da Assembléia assim deci­disse.

Mas já na redação final da Constituição, verificar-se-ia  que a derrubada do sistema político apoiado nas oligarquias rurais não havia alcançado os objetivos pretendidos.  Eis o tex­to aprovado: "É garantido o direito de propri­edade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar. A desapropriação por necessidade ou utilidade pública far-se-á nos termos da lei, mediante justa e prévia indenização.  Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, poderão as autoridades competentes usar da propriedade particular até onde o bem público o exija, ressalvado o direito à indenização ulterior.  "

Na  constituição de 1937, estabelecida pe­lo golpe do Estado Novo, o texto foi modificado no sentido ainda de assegurar “o direito de propriedade, salvo a  desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante indenização prévia.  O seu conteúdo e os seus limites serão os definidos  nas leis que lhe regu­lamentarem o exercício".

Desde 1934, passando por 1937 até chegar à Carta Constitucional de 1946, criou-se, e  manteve-se o instituto do usucapião, reconhe­cendo-se o direito à terra ao posseiro de pe­quena área que a mantivesse cultivada por cer­to número de anos.

Na Constituição de 1946, apesar de elabo­rada e aprovada por uma Assembléia Consti­tuinte eleita num período de ascensão do mo­vimento democrático mundial do segundo pós-guerra, quando começavam a ser adorados em muitos países modelos diversos de refor­mas agrárias, manteve-se, em relação ao direi­to de propriedade, o mesmo espírito das cons­tituições anteriores. Num dos parágrafos do artigo 141, tornam-se ainda mais rígidos os termos da desapropriação, exigindo-se que fosse efetivada "mediante prévia e justa    indenização em dinheiro”.

Contudo, passara-se a encarar a proprieda­de sob um novo ângulo, considerando-se,  no  artigo 147, que "o uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social.  A lei pode­rá, com observância do disposto no artigo 141 parágrafo 16, promovera justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para to­dos".

Tal dispositivo prestar-se-ia a ser interpreta­do como uma abertura para o reconhecimento legal de uma modificação da estrutura agrária, muito embora tal possibilidade continuasse muito remota, dados os obstáculos que se er­gueriam com a indispensabilidade da indeniza­ção prévia em dinheiro.

Reformas agrárias no mundo contemporâneo

A Revolução Mexicana de 1910 desempenhou um papel pioneiro na seqüência de mo­vimentos radicais pela modificação da estrutu­ra agrária ocorridos no mundo contemporâ­neo.  A lei expedida por Venustiano Carranza em 6 de janeiro de 1915, promovendo a ex­propriação das terras, constituiu a base das reformas que resultaram na divisão dos lati­fúndios e na formação das pequenas proprie­dades entregues gratuitamente aos camponeses insurretos.  As terras pertencentes aos inimigos da Revolução Mexicana foram desa­propriadas sem indenização, e as demais, me­diante pagamento em bônus. Cerca de quatro­centos mil hectares passaram às mãos dos peões, organizados em ejidos, unidades de tra­balho em que a propriedade era comum e o usufruto individual.

Quando já estava chegando ao fim a Pri­meira Guerra Mundial, irrompeu na Rússia, em outubro de 1917, a Revolução Socialista. Um de seus objetivos programáticos, cumpri­do logo após sua vitória, foi a nacionalização da terra. Pelo decreto de 8 de novembro daquele ano (25 de outubro do calendário antigo), foram expropriadas todas as pro­priedades agrárias existentes no país. Os principais pontos do decreto eram os seguintes: a) "a propriedade privada da terra fica aboli­da, imediatamente, sem compensação"; b) to­das as grandes propriedades, "com todo o seu gado, implementos, construções e todas as benfeitorias" passam, temporariamente, ao controle dos comitês locais de camponeses; c,) "todos os danos causados à propriedade confiscada, que desde agora passa a ser pro­priedade de todo o povo, é considerado cri­me punível pelos tribunais revolucionários"; d) as terras "com formas de cultivo altamente desenvolvidas devem ser mantidas intactas e cultivadas pelo Estado ou pelas comunidades".  Cada aldeia teria completa liberdade para decidir a forma de exploração da terra: "fami­liar, granja, comunidade ou cooperativa".  Nes­sa ocasião, cerca de 150 milhões de hectares foram entregues aos camponeses.

A lei de socialização da terra de 19 de feve­reiro de 1918 confirmou a abolição total da propriedade privada da terra, pondo esta e suas benfeitorias à disposição das autoridades federais. A Constituição soviética de 1936 ra­tificou a propriedade pública da terra.

Em alguns países europeus, a vitória da re­volução socialista soviética estimulou movi­mentos insurrecionais de camponeses que ter­minaram por ser esmagados.  Mas um novo conceito de propriedade foi introduzido na Constituição de Weimar, promulgada em  11 de agosto de 1919 na Alemanha, após a im­plantação do regime republicano e a derrota sofrida pela revolta espartaquista. Nessa oca­sião, a tradicional concepção privatista da pro­priedade territorial vinda do direito romano, incorporada ao código napoleônico de 1802 e daí transplantada para a legislação da maioria dos países, passou por uma importante revira­volta, sendo substituída pela nova noção de que o "direito de propriedade é subordinado ao interesse social".

Logo após o fim da Segunda Guerra Mun­dial, o problema da terra readquiriu extraordi­nária amplitude, gerando profundas tensões em muitos países.  Entre 1944 e 1948, foram implantadas reformas agrárias em sete países do leste da Europa: Alemanha Oriental, Polônia, Tchecoslováquia, Hungria, Romênia, Bul­gária e Iugoslávia. Embora houvesse semelhan­ça no modo de sua implantação, na expropria­ção das grandes propriedades e na distribuição e reagrupamento das explorações, cada país obedeceu às suas diferentes particularidades históricas, com o predomínio em uns da pro­porção das explorações privadas, e em outros, das explorações estatais ou cooperativas.

A reforma agrária na Itália teve lugar em 1950, com a expropriação de algumas áreas prioritárias, mediante indenização por bônus resgatáveis no prazo de 25 anos.  Além da dis­tribuição de terras, a reforma teve por objeti­vo a realização de obras de infra-estrutura, desde a construção de casas até a de estradas, bem como a recuperação de terrenos inapro­veitados.

Na Turquia, a lei de reforma agrária, data­da de 1945, atingiu as propriedades de tama­nho superior a quinhentos hectares, cuja desa­propriação seria paga em bônus com o prazo de 20 anos.

A reforma agrária no Japão foi instituída em 1945 por determinação das forças de ocu­pação norte-americanas.  A lei estabelecia que as terras fossem distribuídas por comissões lo­cais escolhidas pela população, as quais teriam poderes para decidir sobre as terras a serem adquiridas e sobre sua distribuição aos campo­neses. Até 1950 haviam sido transferidos no Japão 1.8000.000 hectares a arrendatários e outros cultivadores diretos. Cerca de três mi­lhões de famílias rurais foram beneficiadas com a posse de terras.

A lei da reforma agrária da China, aprovada em 28 de junho de 1950, esclarecia sua finali­dade no artigo 1º. "Abolir o sistema de pro­priedade da terra baseado na exploração feu­dal da classe dos latifundiários e realizar o sis­tema da propriedade camponesa, com o fim de liberar as forças produtivas das regiões ru­rais e de desenvolver a produção agrícola, para abrir caminho à industrialização da nova Chi­na". O capítulo II da lei, que tratava dos con­fiscos e requisições, dispunha que seriam ex­propriados os bens dos latifundiários, tais como terras, animais de trabalho, produtos agrí­colas excedentes e edifícios existentes no cam­po, ressalvando que os bens restantes não de­veriam ser confiscados.  Também deveriam ser preservados e protegidos os estabelecimentos industriais e comerciais, bem como as terras dos camponeses ricos.  Nos primeiros três anos, a reforma agrária foi realizada em 70% do território chinês, sendo distribuídos perto de 50 milhões de hectares de terras a quase trezentos milhões de camponeses.

Outras reformas agrárias importantes reali­zadas na Ásia foram as da Índia, do Egito, da República da Coréia (Coréia do Sul), da Repú­blica Democrática da Coréia (Coréia do Nor­te) e da Birmânia.

Reformas agrárias na América Latina

Depois da Revolução Mexicana de 1910, que precedeu a lei agrária de 1915, ponto de partida das reformas da estrutura agrária que se seguiram, ocupou lugar importante na história latino-americana a Revolução Boliviana de 1952, que iria ensejar a extinção das rela­ções feudais de trabalho no país. Mas somente em 1959, com a lei de reforma agrária decre­tada em Cuba no mês de maio, logo após a queda do regime de Batista, se implantaria na América Latina uma mudança na estrutura territorial que  acabaria por orientar-se no sen­tido socialista.  A lei de 1959, em seu artigo 1º. proscrevia o latifúndio, limitando a pro­priedade da terra, fosse por pessoa natural ou pessoa jurídica, ao máximo de 30 caballerías ou 402,9 hectares. As terras que excedessem aquele limite seriam expropriadas, com exce­ção dos seguintes casos: a) as áreas utilizadas no plantio da cana-de-açúcar cujos rendimen­tos se mantivessem acima da média nacional; b) as áreas aproveitadas na criação de gado que não fossem inferiores a certos padrões econômicos considerados rentáveis, e c) as áreas de cultivos de arroz e de outros produ­tos que não estivessem abaixo das médias na­cionais.  A lei proibia os contratos de trabalho ou de arrendamento pagos em produtos, assim como vedava a propriedade por parte de em­presas estrangeiras, com exceção das explorações menores de 30 caballerías julgadas con­venientes ao desenvolvimento da economia nacional.

As terras expropriadas foram indenizadas em bônus, com o prazo de 20 anos e juros de 4%. As terras disponíveis seriam repartidas, se­gundo a lei, na seguinte ordem: a) aos campo­neses desalojados das terras que antes cultiva­vam; b) aos camponeses residentes na região que explorassem terras inferiores ao "mínimo vital", e c) aos assalariados agrícolas que tra­balhassem nas terras postas em disponibilida­de. As novas propriedades seriam indivisíveis, só poderiam ser vendidas ao Estado, e, sendo  transmissíveis por herança, não podiam caber a mais de um herdeiro.  Uma nova lei de refor­ma agrária foi promulgada em 1963, expro­priando as terras de dimensões superiores a 67,10 hectares sob o argumento de que havia, em numerosos casos, negligência no aproveitamento das terras por parte dos seus usuários.  Escapavam da aplicação dessa lei, a juízo do Instituto Nacional de Reforma Agrária, as propriedades que se tivessem revelado capazes de manter cultivos com alta produtividade e cujos usuários houvessem demonstrado dispo­sição de cooperar nos planos de produção  go­vernamentais.

A  Aliança para o Progresso

A década de 1960 foi cenário de grande número de conflitos na área rural de muitos países da América Latina. As tensões sociais pareciam agravar-se continuamente, não fal­tando quem as relacionasse com os desdobra­mentos da Revolução Cubana e da reforma agrária que a ela se seguiu. Para vários gover­nos latino-americanos, bem como para o go­verno dos Estados Unidos, através de diversas agências e programas então em vigor, entre os quais a Aliança para o Progresso, tornou-se evidente a necessidade de apressar a implanta­ção de reformas agrárias, as quais se apresenta­vam como a solução ideal para todos aqueles .conflitos e tenções.

Para o debate dos problemas relacionados com a posse e o uso da terra em toda a Améri­ca Latina, foi convocada uma reunião que se realizou em Punta del Este, Uruguai, em agos­to de 1961, sob os auspícios da Organização dos Estados Americanos (OEA), da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), da Food and Agriculture Organization (FAO), Organização para a Agricultura e a Alimenta­ção das Nações Unidas, e com a participação de todos os governos americanos.  Dessa reu­nião surgiu um importante documento, a Car­ta de Punta del Este, por meio do qual se estabeleceu um solene compromisso firmado por todos os delegados dos governos que se fizeram representar. Um dos pontos desse compromisso consistia em "impulsionar, res­peitando as particularidades de cada país, programas de reforma agrária integral, encami­nhada à efetiva transformação onde for neces­sária a modificação da estrutura dos injustos sistemas de posse e uso da terra, a fim de substituir o regime de latifúndios e minifún­dios por um sistema justo de propriedade, de, maneira que, complementada por crédito oportuno e adequado, assistência técnica, comercialização e distribuição dos seus produ­tos, a terra se constitua, para o homem que a trabalha, em base de sua estabilidade econô­mica, fundamento do seu crescente bem-estar e garantia de sua liberdade e dignidade".

Em outubro de 1961, realizava-se em Wash­ington, por convocação da Organização dos Estados Americanos, a Reunião de Especialis­tas de Alto Nível em Problemas Agrícolas, com o fim de pôr em execução as resoluções da Carta de Punta del Este, inspirada pela Aliança para o Progresso.  O informe final des­sa reunião abordava os mais variados aspectos da política agrícola, dando especial ênfase à reforma agrária, a qual era definida em  termos concretos como "um conjunto de medidas destinadas a modificar as estruturas agrárias vigentes, incluindo a mudança das relações ju­rídicas entre o homem e a terra, com o fim de obter um uso mais eficiente dos recursos, uma renda média mais elevada e uma mais eqüita­tiva distribuição da renda".

O citado informe declarava ainda: "Houve acordo unânime em admitir que os atuais sis­temas de apropriação da terra, que se caracte­rizam na maioria dos países pela desigual e injusta distribuição da propriedade, dão ori­gem a diversos problemas econômicos e so­ciais que direta ou indiretamente estão limi­tando o desenvolvimento mais acelerado da agricultura e da economia em geral.  A realiza­ção de uma reforma agrária que conduza à modificação da relação jurídica entre o homem e a terra de maneira que se obtenha uma distribuição mais eqüitativa da riqueza  junta­mente com uma elevação dos níveis de produ­ção, de produtividade e de vida é, portanto, o requisito essencial para acelerar o desenvolvi­mento econômico e social da maior parte dos países da América Latina."

Sob a influência das diretrizes difundidas pela Aliança para o Progresso e especialmente após as decisões tomadas em 1961 em Punta del Este, nos anos que imediatamente se segui­ram pelo menos 11 países, inclusive o Brasil, aprovaram leis de reforma agrária: Costa Rica e Colômbia, em 1961; Chile, Guatemala, Pa­namá e República Dominicana, em 1962; Ni­carágua, em 1963; Peru, Equador e Brasil, em 1964.  A Venezuela já tinha sancionado sua lei de reforma agrária desde 1960.

Por essa ocasião, em alguns países latino­-americanos começaram a eclodir movimentos de rebeldia no campo, destacando-se por suas grandes proporções e violência o levante ocor­rido no Peru, com a participação de trezentos mil camponeses.  Esses movimentos foram es­magados pelos governos, estendendo-se as me­didas de repressão a vários outros países, nos quais passaram a ser obstadas as ações reivin­dicatórias e as organizações dos camponeses. As leis de reforma agrária, que por algum tem­po haviam sido apontadas como solução para as tensões sociais existentes, tiveram sua exe­cução retardada.  De 1962 a 1966, foram der­rubados na América Latina por golpes de Es­tado nove presidentes civis, e a maioria dos regimes militares instaurados tinha a respeito da reforma agrária opiniões contrárias àquelas defendidas pelas situações que os antecede­ram.

Em 1967, uma nova reunião realizada em Punta del Este emitiu uma Declaração dos presidentes americanos que continha referên­cias à reforma agrária, mas enfatizava especial­mente "medidas de desenvolvimento rural".

A  reforma  agrária  no  Brasil

Do confronto no plano político entre as forças que se colocavam a favor da reforma agrária e as que historicamente ofereciam re­sistência à sua execução resultou que, durante mais de cem anos, a contar da Lei de Terras de 1850, não se conseguiu em qualquer nível de governo aprovar uma nova lei que introdu­zisse alterações de certa importância no regime jurídico da posse e do uso da terra no Brasil. Cerca de duzentos projetos, segundo se tem divulgado, foram apresentados aos órgãos legislativos nesses cem anos, sem que obtives­sem aprovação. Outras fontes indicam que en­tre 1947 e 1962 foram apresentados ao Con­gresso brasileiro pelo menos 45 leis sobre re­forma agrária, que tampouco foram aprova­das.

Em 1946, nos debates travados na Assem­bléia Constituinte em torno do projeto da no­va Constituição, afinal aprovada em 19 de se­tembro daquele ano, quatro emendas apresen­tadas pela liderança da bancada comunista propunham alterações no parágrafo 21 do ar­tigo 159 e nos parágrafos 4º. 17 e 18 do artigo 164.  A primeira emenda estabelecia alguns limites ao direito de propriedade, a segunda condicionava o uso desse direito ao bem-estar social, a terceira sugeria "as medidas necessá­rias para o fracionamento dos latifúndios e para o desenvolvimento das pequenas proprie­dades" e a quarta determinava que "as terras aproveitáveis para exploração agrícola e pe­cuária, não utilizadas, nas zonas de maior den­sidade demográfica e à margem das estradas de ferro e de rodagem, bem como as terras beneficiadas por obras e as grandes proprieda­des mal utilizadas ou abandonadas, [passassem] ao Estado, mediante lei especial, para que, da mesma sorte que as terras devolutas, sejam distribuídas gratuitamente aos camponeses sem terra".

Em nenhuma dessas emendas havia referên­cia à expressão reforma agrária, mas ela cons­tava dos termos em que foi feita a apresenta­ção oral das propostas.  De fato, aí, a necessi­dade de se alterar o texto do projeto original da Constituição era justificada por motivos conceituais, de vez que, segundo os comunis­tas, "o conceito de propriedade, como atual­mente está na Constituição, é ainda obstáculo terrível para qualquer reforma agrária".  As emendas não foram aceitas.

O tema da reforma agrária voltaria ao Con­gresso nos anos que imediatamente se segui­ram ao da aprovação da Constituição de 1946.  Nos anos de 1947, 1948 e 1949, foram apre­sentados os projetos de reforma agrária de Nestor Duarte, Fernando Ferrari, Joaquim Nunes Coutinho Cavalcanti, José Joffily e Mílton Campos.

Na mensagem ao Congresso Nacional do ano de 1951, o presidente Getúlio Vargas pre­via a urgência de "uma lei agrária adaptada às nossas realidades presentes e que complete as medidas de amparo à agricultura cogitada pelo meu governo".  Mas na mensagem do ano de 1953, Getúlio Vargas anunciou que "a Comis­são Nacional de Política Agrária começou a formular sugestões acerca dos aspectos mais importantes daqueles problemas, como as di­retrizes básicas para uma reforma agrária no Brasil já por mim aprovadas"

De acordo com essas diretrizes, "o objetivo fundamental da reforma agrária no Brasil era enseja.r aos trabalhadores da terra o acesso à propriedade, de modo a evitar a proletariza­ção das massas rurais e anular os efeitos anti-­econômicos e anti-sociais da exploração da terra".  Mas, para que não se interpretasse equivocamente esse objetivo, acrescentava-se que "a legislação de terras deverá ter em con­ta, tanto quanto possível, a tradição e os cos­tumes de cada região", além do que "não se deverão fragmentar indistintamente as terras, quando daí resulte uma depreciação econômi­ca da região pela qualidade de suas culturas e tipo de exploração agrícola".

A principal dificuldade a ser vencida era o sistema de desapropriação das terras que, de acordo com o artigo 147 da Constituição de 1946, deveria ser efetuada "mediante prévia e justa indenização em dinheiro" Por isso, afirmava-se nas diretrizes que "a indenização por desapropriação dos latifúndios improdutivos deverá fugir à regra do artigo 141, parágrafo 16 da Constituição Federal e enquadrar-se no seu artigo 147, ainda que, para tanto, seja ne­cessário uma emenda constitucional".

Datado de 18 de setembro de 1952, o des­pacho do presidente Getúlio Vargas, aposto ,ao texto integral das referidas diretrizes, foi o seguinte: "Aprovo, em tese, as diretrizes ado­tadas pela Comissão Nacional de Política Agrária e louvo o trabalho, já iniciado, no sen­tido da elaboração de projetos de lei consubs­tanciando os resultados de seus estudos.  Sugi­ro que também seja dada preferência à desa­propriação das terras próximas aos centros po­pulares, necessárias às culturas indispensáveis ao abastecimento das cidades e que são as mais suscetíveis de especulação imobiliária".

A Comissão Nacional de Política Agrária produziu alguns estudos sobre os problemas da agricultura brasileira e conseguiu sobreviver à crise que se seguiu à morte do presidente Getúlio Vargas, mas não conseguiu dar ne­nhum passo no sentido do cumprimento dos fins propostos em suas diretrizes.  Em 1956, com a posse do governo Juscelino Kubitschek, iniciou-se uma reformulação da estratégia agrícola, dentro da qual a reforma agrária dei­xaria de ser uma solução cogitada para os pro­blemas do campo.  Em substituição a ela, a meta do governo passou a ser a "racionaliza­ção da agricultura".

Entretanto, ainda na mensagem ao Con­gresso do ano de 1955, enviada pelo governo Café Filho, a reforma agrária era mencionada num tópico destacado: "É de inegável interes­se nacional a revisão do sistema jurídico-social que disciplina as relações entre a propriedade rural e o homem do campo.  Um reexame do problema agrário brasileiro, com fundamento nas estatísticas mais atualizadas, confirma a profunda desigualdade que ainda prevalece na distribuição da terra economicamente útil." E a justificativa segundo a mesma mensagem, era de que, "admitindo, por outro lado, que a cada estabelecimento agropecuário correspon­desse um proprietário com a respectiva famí­lia (e muitos proprietários possuem e explo­ram vários estabelecimentos), pode-se final­mente concluir que apenas uma terça parte das famílias rurais do país têm acesso à terra.  A proporção de duas famílias proprietárias pa­ra quase cinco sem tal condição, que se alcan­ça com base no recenseamento mais recente, acentua o desequilíbrio já revelado pelo recen­seamento geral de 1940, que registrou a exis­tência no Brasil de 1.904.559 estabeleci­mentos agropecuários para uma popula­ção rural de 28.356.133 habitantes.  Verifica-­se que, à época, se contavam em nosso país duas famílias rurais proprietárias de terras pa­ra quatro não proprietárias".

Na mensagem de 1956, já do governo Ku­bitschek, a nova meta agrícola era assim apre­sentada: "0 incremento da produção agrícola nos dois setores tradicionais - exportação e abastecimento interno - pressupõe medidas consubstanciadas em linhas gerais no plano de racionalização da agricultura, que apontei co­mo ponto básico do programa de desenvolvi­mento nacional.  A racionalização da agricultura, como entende o governo, deve fundar-se em um complexo de fatores de natureza cien­tífica, técnica, industrial e comercial.  Sinteti­za programas específicos de aperfeiçoamento e modernização dos métodos de cultivo, me­canização, conservação e enriquecimento do solo, irrigação e drenagem, defesa sanitária e racionalização dos processos distributivos dos produtos rurais."

Mais uma vez o tema da reforma agrária chegou ao Congresso Nacional através da mensagem dirigida pelo governo de João Goulart, que já a havia preconizado antes, num discur­so pronunciado em 1958.  Eram as seguintes as referências inseridas na mensagem de 1962: "Quer na imprensa, quer por onde ando, nos diferentes pontos do território nacional, nos comícios que freqüento, nas assembléias sindi­cais a que compareço, quer nas audiências que concedo, quer nas conversas que mantenho com cidadãos de todas as classes, quer nas mi­lhares de cartas e mensagens a mim dirigidas, o reclame da reforma é permanente, sobretu­do da reforma agrária." E mais adiante: "A reforma agrária é uma idéia-força irresistível, que já não pode ser protelada, pois sua urgên­cia e 'necessidade estão na consciência de to­das as camadas da população.  Urge efetivá-la, tornando financeiramente possível, sem sobre­carregar demasiado o país com o Ônus do in­vestimento necessário.  Será preciso reduzir ao mínimo o custo financeiro da reforma, por meio de legislação que fixe o critério do valor para a desapropriação com o fim social e esta­beleça a alternativa para a prévia indenização em dinheiro."

Também na mensagem de 1963, o presi­dente João Goulart insistiu no problema agrá­rio, afirmando: "Subutilizamos terra, mão-de-­obra e às vezes também capital, pela irracionalidade das formas de organização da produ­ção.  Grande parte da população do campo es­tá submetida a precárias condições de vida sem que se lhe dê oportunidade de usar a sua capacidade de trabalho em benefício próprio.  Considero dever de meu governo, inspirado nos sentimentos cristãos e democráticos do povo brasileiro, promover a implantação de uma justa reforma agrária, e estou certo de que não me faltará a cooperação patriótica do Congresso Nacional para saldarmos esse com­promisso que assumimos com o povo."

Pouco tempo depois de apresentada essa mensagem, que levou a data de 15 de março de 1963, foi enviada ao Congresso uma outra mensagem para tratar especificamente da re­forma agrária e como justificação do antepro­jeto que fixava as diretrizes para as mudanças da estrutura da propriedade da terra.  Julgava o governo, entretanto, que nada seria possível fazer sem que se alterassem os dispositivos constitucionais que exigiam fossem as desa­propriações indenizadas mediante pagamento prévio em dinheiro.

Uma emenda à Constituição foi, na oca­sião, redigida pela bancada trabalhista, nos se­guintes termos: "O uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social e para isso a lei poderá inclusive dispor sobre ajusta distri­buição da propriedade com igual oportunidade para todos, e para este único efeito regular a desapropriação dos bens indispensáveis, asse­gurando ao proprietário indenização justa mediante títulos da dívida pública, resgatáveis em prestações sujeitas à correção do valor mo­netário em limite não excedente a 10% ao ano."

Em maio de 1963, depois de demoradas negociações e após terem sido examinadas por outras bancadas diversas fórmulas substituti­vas, a emenda apoiada pelo governo foi derro­tada em plenário.

Em 31 de março de 1964, o presidente João Goulart foi deposto e, com o regime mi­litar que o substituiu, assumiu a chefia do go­verno o marechal Humberto Castelo Branco.  O novo governo retomou em seu programa de ação a idéia das reformas de base, propostas em governo anteriores.  Em mensagem de 21 de outubro de 1964, foi apresentado ao con­gresso não apenas um projeto de lei, como também uma emenda que alterava em parte os artigos 141 e 147 da Constituição e tomava possível a "desapropriação da propriedade ter­ritorial rural mediante pagamento da prévia e justa indenização em títulos especiais da dívi­da pública, com cláusula de exata correção monetária". A emenda constitucional tomou o nº. 10 e foi aprovada em 9 de novembro de 1964.

Quanto à lei que dispunha sobre a reforma agrária, passou a denominar-se Estatuto da Terra e tomou o nº. 4.504, sendo aprovada em 30 de novembro de 1964.  Estavam abertas, por esses diplomas legais, as possibilidades de execução da reforma agrária, de vez que as principais barreiras que a dificultavam ou im­possibilitavam haviam sido removidas.

Na exposição de motivos apresentada pelo governo Castelo Branco, a necessidade da re­forma agrária era assim justificada: "O incre­mento da demanda de alimentos em face do crescimento da população e das profundas modificações organizacionais geradas pela in­dustrialização e pela concentração urbana conduziram em todos os países à modificação das estruturas agrárias.  A sensível diferença, outrossim, no ritmo da melhoria entre as con­dições de vida da população rural e urbana estava impondo uma participação mais ativa do poder público na remoção dos obstáculos ao progresso social dos assalariados rurais.  Re­presentando cerca de 52% do contingente demográfico ativo na agricultura, essa população sem terra tem estado praticamente alijada dos benefícios do nosso progresso, formando um vazio sócio-econômico mais sério que os nos­sos vazios geográficos."

"As contradições e desigualdades da estru­tura agrária do Brasil se vinham agravando.  Dados do censo agrícola de 1960 demonstram que menos de 1% dos estabelecimentos absor­via a metade da área total: ao revés, mais de 50% dos pequenos imóveis rurais ocupavam menos de 1/4 dessa área.  Comparativamente à situação verificada pelo censo agrícola de 1950, a posição relativa dos estabelecimentos de menos de cem hectares permaneceu mais ou menos a mesma, enquanto aumentou o nú­mero das propriedades de menos de dez hecta­res, revelando um desfavorável parcelamento dos estabelecimentos de dimensões médias."

"Essa distorção fundiária pode ser ainda avaliada pelo aumento da percentagem da área ocupada pelos estabelecimentos rurais que se enquadram nos extremos das classes de área.  Dados referentes ao último período intercen­sitário revelam, na verdade, um inconveniente aumento da ocupação de área tanto no que tange às propriedades maiores de dez mil hec­tares  como nos estabelecimentos com superfí­cies inferiores a dez hectares.  Particularmente com relação a esses últimos, o aumento verifi­cado - mais de 76% - identifica uma inconveniente anomalia estrutural que cabe à refor­ma agrária corrigir."

E finalizava esse raciocínio acrescentando o argumento decisivo: "Impossibilitado de ter acesso à terra própria, além da produtividade reduzida, o trabalhador rural não cria para si condições de melhoria de padrão de vida.  Não introduz práticas novas, não absorve qualquer técnica tendente a aumentar a eficiência.  Sem possuir terra, não pode exigir a concessão das facilidades creditícias de assistência técnica, de mecanização e de aperfeiçoamento do sis­tema de escoamento dos produtos agrícolas.  A experiência universal mostra que a modifi­cação da estrutura agrária dos países que reali­zaram reformas agrárias bem-sucedidas cria condições novas para o trabalho rural e força a modificação dos sistemas creditícios e de mecanização."

A ação da contra-reforma

As forças conservadoras, contrárias por tra­dição e por definição às medidas propostas pelo novo governo, reagiram prontamente no sentido de impedir sua execução. As divergên­cias surgiram dentro das próprias correntes que apoiavam o regime.  Olavo Bilac Pinto, presidente da União Democrática Nacional, e os três governadores mais identificados com o regime recém-instaurado - Carlos Lacerda, do então estado da Guanabara, Ademar de Bar­ros, de São Paulo, e José de Magalhães Pinto, de Minas Gerais - ofereceram frontal oposi­ção à iniciativa da Presidência, da República.

Várias entidades rurais manifestaram seu protesto contra a alteração da Constituição Federal e a aprovação da Lei n°. 4.504. Antes mesmo da apresentação da mensagem, a So­ciedade Rural Brasileira, a Federação das As­sociações Rurais do Estado de São Paulo e a Associação Paulista de Criadores de Bovinos, ao lado de outras organizações, assinaram um manifesto, publicado em O Estado de São Paulo de 22 de setembro de 1964, opondo-se "aos estudos que se vêm realizando para uma reformulação do problema agrário brasileiros e declarando-se contrárias "a qualquer altera­ção do parágrafo 16 do artigo 141 da Consti­tuição".  A Federação das Associações Rurais do Estado de Minas Gerais (FAREMG) propu­nha a realização de uma marcha sobre Brasília visando a impedir a tramitação da emenda.

A nova legislação aprovada, levando de vencida a forte oposição movida contra ela, representaria um passo avançado no plano ju­rídico e também no plano político para a concretização de idéias que jamais puderam ser aceitas na história do Legislativo brasileiro.  A Emenda n°. 10, além de possibilitar a indenização ­pela expropriação de terras, através de títulos da dívida pública, transferiu para a União o Imposto Territorial, elevou a cem hectares a prioridade dos posseiros na aquisi­ção de terras devolutas e reduziu o limite para a concessão de terras públicas sem autoriza­ção do Senado, além de ampliar para cem hectares o limite para o direito de usucapião.  Anos depois, uma nova emenda constitucio­nal, editada pelo Ato Institucional nº. 9, de 25 de abril de 1969, viria facilitar ainda mais o pagamento das terras desapropriadas, supri­mindo a palavra "prévia" das condições im­postas às indenizações.

Mas as condições políticas favoráveis para a implantação da reforma agrária, apesar de to­do o instrumental jurídico, de que passou a dispor, haviam-se modificado, tanto interna como externamente.  Em 1967, realizava-se em Punta del Este uma segunda reunião, da qual surgiu a Declaração dos presidentes ame­ricanos, em que a reforma agrária, como meta política, era deslocada do elenco de priorida­des para posição inteiramente secundária.  Também em 1967, o governo brasileiro edita­va a Carta de Brasília, na qual a mensagem de política agrícola, deixando de lado a reforma agrária, dava ênfase especial ao desenvolvi­mento rural baseado na "revolução tecno­lógica".

O balanço dos vários lustros decorridos a promulgação do Estatuto da Terra mostra que, embora tendo conquistado um ar­senal jurídico de que nunca pudera antes dis­por e de se terem tornado ainda mais graves e mais presentes as razões para sua execução, a reforma agrária continuou a ser protelada, en­frentando no Brasil sérias dificuldades e enor­mes resistências por parte de poderosas forças conservadoras.  Essas forças têm atuado eficaz­mente para impedir até mesmo as mais sim­ples mudanças no gênero de vida das popula­ções rurais, desde a melhoria das tradicionais e opressivas relações de trabalho, até a democra­tização da estrutura da propriedade agrária e da distribuição da renda.

A reforma agrária nos anos 1970

                Nos anos 1970 verificou-se uma rápida e intensa modernização da agricultura brasileira, com forte apoio do Estado, através de subsídios e incentivos fiscais. Em resultado, alterou-se a base produtiva das áreas tradicionais de produção agrícola do país, o que provocou a progressiva expulsão dos trabalhadores do interior das fazendas, fazendo crescer o número de assalariados temporários (“bóias-frias”, “clandestinos”, “volantes”). Nas regiões Norte e Centro-Oeste, intensificou-se o processo de ocupação das fronteiras, principalmente através de grandes empreendimentos agropecuários, que atraíram para essas regiões capitais do Centro-Sul, ligados ao setor industrial e financeiro.  Além disso, projetos de colonização oficiais ou privados contribuíram para a ocupação da área, que se viu dominada por conflitos por posse da terra, que, no entanto, ocorriam de forma bastante atomizada.

                A importância que a luta por terra assumia de norte a sul do país constituiu o mote para que a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) retomasse a bandeira da reforma agrária, que sintetizara as lutas do período anterior ao golpe, e a traduzisse, progressivamente, nos termos do Estatuto da Terra, lei de reforma agrária aprovada nos primórdios do regime militar. A demanda de redistribuição fundiária também esteve presente na origem da Comissão Pastoral da Terra (CPT) e do trabalho que a Igreja passou a desenvolver no campo, principalmente através das comunidades eclesiais de base.

                No final da década e no início dos anos  1980, à resistência de “posseiros” e “foreiros” na terra somou-se uma nova forma de luta: as “ocupações”, que começaram a ter lugar no coração da moderna agricultura brasileira: o sul do país. Ficava evidente que, ao contrário do que muitos analistas queriam fazer crer, a modernização agrícola não resolvera o problema fundiário, nem tirara a demanda por reforma agrária da agenda política. Não só as entidades de representação dos trabalhadores a colocavam na ordem do dia, como se buscava criar uma mobilização nacional a seu favor. Um dos indicativos disso foi a criação da Campanha Nacional pela Reforma Agrária (CNRA), coordenada pelo Instituto Brasileiro de Análise Sócio-Econômica (IBASE) e envolvendo diversas instituições da sociedade civil.

Os anos 1980 e 1990 e a intensificação  da luta pela terra

O governo do general João Batista Figueiredo (1979-1985), já no final do regime militar, não podendo deixar de enfrentar a gravidade que os conflitos assumiam, criou um Ministério Extraordinário dos Assuntos Fundiários, iniciativa que traduzia o reconhecimento, pelo Estado, da existência de um problema agrário no país, mas também reafirmava uma opção pelo seu tratamento.  A escolha do general Danilo Venturini para ocupar a pasta, acumulando o cargo com a Secretaria do Conselho de Segurança Nacional, indicava que o tema permanecia sob controle militar. Essa iniciativa reforçava a tendência a uma forma de percepção dos conflitos, visível desde a criação do GETAT (Grupo Executivo das Terras do Araguaia-Tocantins), organismo diretamente subordinado ao Conselho de Segurança Nacional.

                Uma das bandeiras da campanha pela redemocratização do país e da Aliança Democrática foi a reforma agrária. O governo civil, eleito indiretamente em janeiro de 1985 (Tancredo Neves/José Sarney), logo nomeou uma comissão destinada a elaborar uma proposta de Plano Nacional de Reforma Agrária. Ao mesmo tempo em que essa comissão trabalhava, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) realizava seu I Congresso, em Curitiba, e a Contag preparava o seu IV Congresso Nacional. Em ambos eventos, a reforma agrária era questão central. As centrais sindicais também a inscreviam em suas plataformas. Sarney, que assumiu o governo em função da morte de Tancredo Neves, quando compôs seu ministério, não só criou um Ministério da Reforma e Desenvolvimento Agrário (Mirad), como nomeou para ocupá-lo o advogado paraense Nelson Ribeiro, ligado à Igreja e defensor da reforma agrária. Para presidente do INCRA foi escolhido José Gomes da Silva, um dos redatores do Estatuto da Terra, fundador da Associação Brasileira de Reforma Agrária  (ABRA) e amplamente reconhecido como um ardoroso partidário dessa bandeira.

                Num clima de intensificação do debate sobre a necessidade da reforma agrária, como condição para redemocratização do país, a proposta do Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA), anunciada na plenária do IV Congresso Nacional dos Trabalhadores Rurais, foi um fato político relevante, na medida em que foi lida pelo sindicalismo rural como uma sinalização clara sobre as intenções do novo ministério de levar adiante transformações fundiárias no país. A proposta levava ao limite o potencial reformista do Estatuto da Terra: a desapropriação por interesse social era considerada o principal instrumento da reforma agrária; as indenizações seriam feitas de acordo com o valor declarado para fins de cobrança do imposto territorial rural, tendo, portanto, um claro caráter punitivo; o programa básico era o de assentamentos e a regularização fundiária, a colonização e a tributação apareciam como complementares. Em termos de abrangência, partindo de um cálculo que estimava a existência de dez milhões e meio de trabalhadores rurais sem terra ou com pouca terra, a proposta era assentar, em quinze anos, sete milhões de trabalhadores rurais, os demais permanecendo empregados na agricultura empresarial como assalariados permanentes ou temporários.

                O anúncio da proposta teve como uma de suas conseqüências evidenciar distintas concepções que existiam no interior das forças que lutavam pela reforma agrária. Considerando aqui somente duas delas, o sindicalismo rural e o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, o primeiro se dispôs a dar um crédito ao novo governo, apoiar a proposta de plano e aguardar as desapropriações prometidas. O MST, apoiado pelos sindicatos ligados à CUT, ao mesmo tempo em que procurava manter um canal aberto de diálogo com o governo, pautou sua ação pela pressão aberta, através das ocupações de terra, procurando criar fatos políticos que obrigassem o governo a acelerar as desapropriações.

                Do ponto de vista dos proprietários de terra, a reação foi imediata: um mês após o anúncio da proposta, realizaram um grande congresso em Brasília cujo resultado foi a criação da União Democrática Ruralista (UDR). Esta entidade voltou todos os seus esforços no sentido de combater politicamente o plano de reforma do governo e, através do uso da violência, repelir as ocupações de terra.

                Nesse contexto, logo ficou patente que a proposta do PNRA contava com pouco apoio no interior do governo. Depois de cinco meses de intensos debates, a versão final do plano, bastante distinta da original, foi aprovada: privilegiavam-se as negociações caso a caso; criou-se a figura do “latifúndio produtivo”, não passível de desapropriação; suprimiu-se a definição de áreas prioritárias de reforma agrária, o que levava a desapropriações pontuais e inviabilizava a constituição de “áreas reformadas”,  e não se tocou em fórmula de cálculo para a “justa indenização” nos casos de desapropriação por interesse social. Abriam-se, assim, os caminhos para que os proprietários atingidos pudessem recorrer à justiça e muitas das desapropriações realizadas ficaram às vezes durante anos pendentes de decisões judiciais, inviabilizando assentamentos.

                A nova frente de luta foi a Constituinte. A proposta de emenda popular pela reforma agrária, com apoio de diversas entidades como CNRA, Contag, CUT, CNBB, MST, Cimi, CPT conseguiu mais de um milhão e meio de assinaturas. Realizou-se uma Caravana Nacional pela Reforma Agrária com a participação de mais de dez mil trabalhadores, mas nada disso foi capaz de neutralizar a pressão das entidades de representação dos interesses ligados à propriedade da terra e alterar a correlação de forças no Congresso Nacional. Se a nova Constituição avançou no sentido de inscrever a reforma agrária como um tema do capítulo referente à ordem econômica e social, assegurando que a propriedade deveria atender à sua função social e definindo o que se entendia por tal, também trouxe consigo uma série de mecanismos dificultadores de medidas desapropriatórias, como o que previa que as desapropriações deveriam ser feitas mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, e o que tornava insuscetíveis de desapropriação as propriedades pequenas e médias, bem como as produtivas (as definições seriam objeto de lei complementar).

                Em que pesem as pressões das entidades de apoio e representação dos trabalhadores rurais, articuladas na CNRA, e a continuidade e expansão dos conflitos por terra em todo o país, foram necessários cinco anos para que a regulamentação da constituição fosse feita. O próprio Mirad foi extinto nesse interregno e o INCRA novamente subordinado ao Ministério da Agricultura.

                Quando a discussão se iniciou, rapidamente se rearticularam os interesses ligados à propriedade da terra. A Lei Agrária (Lei nº 8629, de 25 de fevereiro de 1993) significou o resultado possível da disputa entre a “bancada ruralista”, representando a propriedade fundiária, e a bancada que procurava falar em nome dos trabalhadores do campo, composta principalmente por deputados do Partido dos Trabalhadores (PT),  originários quer de entidades sindicais, quer do MST. A lei manteve a definição constitucional do que é função social da propriedade e introduziu alguns critérios, definidos em termos de módulos, de tamanho de propriedade, eliminando do texto legal a categoria “latifúndio”. A nova lei acabou por manter uma tensão entre os requisitos para cumprimento da função social e a deliberação de que terras produtivas não podem ser desapropriadas. Abriu também uma brecha para que os proprietários pudessem discutir na justiça não só o valor das indenizações estabelecidas, como também o seu mérito, dificultando a consolidação dos assentamentos a serem feitos nessas terras.

                Se, do ponto de vista dos espaços legais, os anos 1980 e 1990 marcaram retrocessos na legislação, dificultando a viabilização da reforma agrária “ampla, geral e massiva” demandada pelos trabalhadores por ocasião da redemocratização do país, os conflitos fundiários e as ocupações de terra, dirigidas principalmente pelo MST, têm mantido o tema na agenda política e mobilizado a opinião pública para sua discussão. No governo Fernando Henrique Cardoso, as ocupações se intensificaram e, em função disso, foi reeditada a experiência de criação de Ministério Extraordinário de Política Fundiária. Uma das primeiras medidas foi a realização de um censo dos assentamentos, em dezembro de 1996.

                As grandes manifestações do MST, que culminaram numa marcha para Brasília (abril de 1997) e num grande ato público que reaglutinou as forças de oposição ao governo, deram maior visibilidade ao tema e indicaram um movimento de busca de conquista de  adesões na sociedade. Novas medidas regulamentadoras se seguiram, procurando agilizar o processo de desapropriação (Decreto nº 2250, de 11 de junho de 1997) e procurando evitar indenizações superestimadas para as terras desapropriadas (Medida Provisória nº 1577, de 11 de junho de 1997). Ao mesmo tempo, as forças ligadas aos interesses da propriedade da terra novamente se reaglutinaram e procuraram se impor, mostrando que o tema da reforma agrária, no limiar do século XXI, ainda polariza fortemente a sociedade brasileira.

                Durante todo esse percurso, a reforma agrária foi ganhando novos conteúdos. Para além da discussão que marcou sua trajetória no Brasil, nos anos 1950 e 1960, como caminho para produção de alimentos a baixos preços e mercado consumidor para produtos industriais, na década de 1980 ela incorporou fortemente a dimensão ambiental, principalmente em função da luta dos seringueiros do Acre, que resultou na constituição das reservas extrativistas. Nos anos 1990, ela se articulou com o tema do combate à fome e à miséria que, no Brasil, incidem principalmente sobre as áreas rurais, e com a criação de empregos, crucial num momento em que o país se debate com índices crescentes de exclusão do mercado de trabalho. A reforma agrária vem  sendo cada vez mais trabalhada, em especial pelo sindicalismo rural, como um dos eixos de um modelo de desenvolvimento baseado na agricultura familiar.

                As desapropriações realizadas desde o início dos anos 80 geraram diversos assentamentos em diferentes pontos do país. Embora pulverizados, na medida em que a lógica que os gerou foi muito mais a de atuar sobre conflitos mais graves do que a de produzir áreas reformadas que os potencializassem, esses assentamentos vêm se constituindo num interessante laboratório para  a análise das possibilidades econômicas, sociais e políticas de uma reforma agrária. Em janeiro de 1997, segundo dados do INCRA, havia ainda 25371 famílias acampadas e cadastradas, esperando para serem assentadas.

Alberto Passos Guimarães /Leonilde Servolo de Medeiros

colaboração especial

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