TECNOLOGIAS DE GESTÃO

 

Pensando o planejamento na universidade

 

 

Luiz Carlos de Oliveira Cecilio

Médico Sanitarista, Doutor em Saúde Coletiva pela Unicamp, Professor do Departamento de Medicina Preventiva da Unicamp e Consultor de Organizações de Saúde e de Universidades. E-mail: lcecilio@correionet.com.br

 

 

INTRODUÇÃO

Com certeza, um bom começo para esta reflexão seria perguntar: a universidade é "planejável"? Essa é uma pergunta que não tem resposta simples e, para tentar respondê-la, temos de nos armar de novas questões, que igualmente exigem uma boa reflexão. Teríamos, então, de perguntar: O que é planejar? De que tipo de planejamento está-se falando? Qual(is) é (são) o(s) ator(es) que enuncia(m) o desejo ou a necessidade de planejar? Qual(is) é (são) o(s) projeto(s) de universidade que está(ão) em jogo, ou seja, que universidade se deseja? Existe uma "tecnologia" (um modo de "operar") de planejamento que seja mais adequado para a universidade? Que "tecnologia" seria essa? Como o planejamento se articula com o atual sistema de direção da universidade?

Não é muito difícil perceber o quanto o modo de fazer as perguntas indica uma certa concepção sobre planejamento, com certeza "contaminada" por um determinado referencial teórico-metodológico, entre muitos existentes! Assumamos, pois, que essas perguntas têm algumas respostas prévias que serão expostas ao leitor, para sua apreciação. Prossigamos a nossa reflexão.

 

METODOLOGIAS DE PLANEJAMENTO

Chamamos de "método" ao referencial teórico que uma "intervenção" de planejamento adota em uma dada organização. Haverá, sempre, por trás das "técnicas" de planejamento, da metodologia de planejamento, um modo de pensar o mundo ou, podemos dizer, uma "teoria". Os modos de se fazer o planejamento, a operacionalização do plano, serão sempre "ferramentas" ou dispositivos coerentes ou devedores, em última instância, de uma certa concepção do mundo e/ou de um determinado projeto político. Assumir que o "planejamento" não é neutro é, então, afiliar-se a um certo enfoque teórico, a uma certa teoria. O planejamento dito normativo ou tradicional, de forte base economicista, pretendiase "neutro", ancorado que seria numa pretensa objetividade das decisões amparadas em "decisões técnicas". Não vale muito a pena nos determos nesse ponto muito criticado por vários autores (por exemplo, Matus, (1993)). Só queremos destacar que vamos adotar, nesta reflexão, com toda o radicalismo, que "fazer planejamento" é, essencialmente, uma atividade política, inseparável do complexo campo das relações dos homens em sociedade, do jogo social. Fazer planejamento é, então, fazer política a partir do momento em que se escolhe como se quer planejar. "Como" se quer planejar, "quem" vai planejar, "o que" (qual agenda) se vai planejar dão, de saída, a medida do método escolhido pelo ator que enuncia o desejo de planejar. O potencial transformador do planejamento está, em boa parte, condicionado pela clareza que o ator - ou os atores - do planejamento tem a esse respeito. Mas isso é tema de outro tópico.

 

CONTRIBUIÇÃO DO ENFOQUE "PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO SITUACIONAL"

Como já havíamos chamado a atenção, a forma de fazer as perguntas revela, de antemão, uma certa "teoria" ou método de se pensar o planejamento. Queremos deixar claro, então, que o enfoque metodológico que está sendo adotado na presente reflexão é muito devedor do Planejamento Estratégico Situacional (PES), tal qual trabalhado pelo economista chileno Carlos Matus, de forma intensa e muito criativa, até seu falecimento no início de 1999. O livro que se aproxima de uma síntese do seu pensamento foi editado no Brasil pelo IPEA, em 1993, com o título Política, planificação e governo. Essa obra tem sido de utilidade imensa para todos os que, de alguma forma, se têm ocupado do tema "governar", no nosso país, nos últimos anos. Como não cabe no espaço dedicado a esta reflexão sistematização da proposta do PES, vale a pena destacar alguns pontos que fazem a obra matusiana tão atraente: a) a crítica radical que faz ao planejamento "normativo" ou "tradicional" na sua própria epistemologia de caráter positivista e comportamentalis-ta; b) o esforço de construção de um método com base em determinadas categorias com muita força explicativa para se compreender a incerteza sempre presente no jogo social, na relação entre os homens, quais sejam, ator social, teoria da ação social, a produção social e o conceito de situação. Essas categorias fazem a "contraproposta epistemológica" do PES ao planejamento de recorte economicista ao: a) negar a possibilidade de um único diagnóstico da realidade, enfatizando, ao contrário, que os vários atores "explicam" ou fazem "recortes" interessados da realidade, baseados em situações distintas e sempre voltados para a ação; não é possível, nunca, um conhecimento fechado e acabado da "realidade"; b) reconhecer que os atores em situação de governo, como veremos adiante, nunca têm o controle total dos recursos e, por isso, nunca há certeza determinística de que seus projetos alcançarão os resultados esperados. Os múltiplos recursos escassos não são só os econômicos mas também os de poder, de conhecimento e de capacidade organizativa; c) afirmar que a ação humana é intencional e nunca inteiramente previsível como fazem supor os comportamentalistas; d) declarar que o jogo social é sempre de "final aberto". Nessa medida, apesar da incerteza, do não-controle dos recursos, do abandono de qualquer posição determinística, há sempre espaço para a ação humana intencional, para se "fazer história", para se "construir sujeitos" e para se lutar contra a improvisação, construindo-se um caminho que se aproxime o mais possível do desejado.

"Fazer planejamento" é, essencialmente, uma atividade política, inseparável do complexo campo das relações dos homens em sociedade.

 

PLANEJAMENTO: UM INSTRUMENTO DE GOVERNO

Podemos utilizar-nos da idéia de Matus de que todos os atores sociais governam, isto é, controlam ou tentam controlar recursos para imprimir uma certa direcionalidade ao fluxo dos fatos sociais. Podemos, também, adotar a idéia de que Governar com G maiúsculo seria apanágio de quem está em situação de "Governo" que pode ser, segundo o senso comum, a ocupação de um lugar formal na máquina governamental, mas que poderíamos generalizar para pessoa(s) que ocupa(m) lugares institucionais de muita concentração de poder "legítimo" (no sentido weberiano). O gabinete do reitor é um lugar de Governo, seja a universidade pública ou privada. A adoção do planejamento pela reitoria implica a opção por um instrumento de Governo, com tudo o que isso significa: entrar em campus (o trocadilho é intencional...) para jogar para valer num complexo jogo com múltiplos jogadores. A universidade, por sua natureza, é um espaço de múltiplos governos. Mas poderia ser lembrado: "O gabinete do reitor já não joga? Já não é espaço de Governo?" Claro que é. Trata-se agora, com a adoção do planejamento, de se pensar novas maneiras de fazer jogadas. Uma nova forma de ser Governo, a partir da reflexão sobre que Governo se está sendo. Esta é a "teoria" que, implícita ou explicitamente, subjaz à opção por "fazer planejamento" na universidade ou em qualquer outra situação de Governo.

 

RELAÇÃO ENTRE PROJETO POLÍTICO DE UM ATOR E UM PLANO

Na visão matusiana, o ator em situação de Governo é portador de um projeto (programa eleitoral) legitimado nas urnas, no processo eleitoral. O PES ofereceria a "tecnologia" para a transformação desse projeto em um plano. Quando se refere aos projetos de outros ato-res, eles estão, em geral, fora da instituição, jogando o jogo social mais amplo. Nessa medida, o projeto do dirigente em situação de Governo seria portador de uma legitimidade inquestionável quando "jogado para dentro" das organizações. Para ele, o grande problema residiria em ter capacidade de governo para transformar as generalidades e imprecisões contidas no projeto ou programa de governo em um plano, com tudo o que isso significa: simplificadamente, a definição de módulos bem recortados de problemas, operações e recursos necessários, uma boa análise de viabilidade trabalhada sob vários ângulos, o desenho de trajetórias necessárias, possíveis e/ou alternativas. Elaborar o plano seria fazer o programa de governo, tradução do projeto político de um ator, "cair na real", adquirir concretude e ser capaz de funcionar como orientador real das ações de Governo. O plano, organizado com base nos ma-croproblemas definidos em um espaço de "direção superior", deveria ser depois desdobrado em operações e ações para os vários níveis de governo intermediários e locais (com suas distintas governabilidades), de forma recursiva e "em cascata". A autonomia, na visão ma-tusiana, significa que os atores deveriam ser o mais criativos e responsáveis possível, nos seus respectivos espaços de governabilidade, mas sempre dentro da moldura desenhada pela direção superior. Essa seria a grande garantia da direcionalidade do plano, em um sistema de alta responsabilidade, de petição e prestação de contas, mas sempre dentro dos marcos do projeto maior da direção superior. Pode essa concepção de sistema de direção desenhada por Matus ser aplicada sem problemas à universidade? Na nossa opinião, não.

Um processo de planejamento bem-sucedido pode contribuir muito para melhorar a comunicação entre atores em situação, para a conformação de sujeitos mais coletivos, para aumentar a capacidade de governo da reitoria.

A crítica central que poderia ser feita ao sistema de direção pensado por Matus é que ele, em boa medida, não supera o paradigma parsoniano/weberiano de se pensar as organizações desenhadas como uma pirâmide com seus níveis ordenados (e "legítimos") de gestão (Cecilio,1994). Na verdade, nesses modelos, e mesmo no desenho clássico de Fayol, a "função" formulação de políticas está sempre colocada no ponto "superior" da pirâmide. Ora, nas organizações hipercomplexas - os hospitais e as universidades, por exemplo - essa "fôrma" parsoniana é, no mínimo, "bagunçada". Há muita literatura na Teoria Geral da Administração sobre o tema, em particular, a excelente revisão realizada por Cynthia Hardy e Roberto Fachin, no livro Gestão estratégica na universidade brasileira: teoria e casos. Os pressupostos adotados pelos autores são: a) a universidade pode ser considerada uma "burocracia profissional" pela particular combinação que faz dos mecanismos burocráticos tradicionais de centralização, controle, formalismo e dire-tividade com formas extremamente autônomas de atuação de seus profissionais, compromissados e com adesão mais expressiva aos valores profissionais do que aos objetivos organizacionais; b) o processo de formulação de estratégias na universidade é muito diferente da visão tradicional de "estratégias deliberadas", na medida em que muitos atores são envolvidos, as estratégias são fragmentadas, variando de acordo com os departamentos ou faculdades, e as normas profissionais exercem forte influência sobre as estratégias (Hardy e Fachin, 1996).

O ponto central que se coloca em discussão é a existência de múltiplos atores que "habitam" essas organizações, controlando um recurso de poder fundamental (o poder/saber), portadores de múltiplos projetos, com base em múltiplas racionalidades e exercendo, de forma ciosa, um alto grau de autonomia no seu cotidiano profissional. Em resumo: a formulação de "políticas" é feita, de fato, nos vários níveis da organização, sem que se possa considerar que haja uma hierarquia ou um "ponto denso" formulador de políticas. A universidade é um espaço de múltiplos governos que não se consolidam ou se "submetem" ao Governo da reitoria. Para determinados autores que se utilizam da "teoria accionai" (para manter a forma da literatura em espanhol sobre o assunto), na verdade neoweberianos, fenomenologistas de todos os tipos, a idéia de uma "organização" é, no limite, uma reificação. A idéia da possibilidade de "um projeto" de uma dada direção também (Silverman, 1975). A conclusão mais direta disso é que, em tais organizações hiper-complexas, caracterizadas por situações-limite de poder compartilhado, a única alternativa viável é a "gestão negociada".

E necessária uma reorganização do gabinete do reitor para uma agilidade no processamento e encaminhamento das demandas e problemas no cotidiano.

Vale destacar também que, ao mesmo tempo em que há uma forte autonomia para a formulação das estratégias acadêmicas, observamos uma forte centralização, ou melhor, uma enorme pressão sobre o nível central para a resolução dos problemas do cotidiano, em particular do gabinete, que resulta na sua sobrecarga de trabalho, so-brando-lhe pouco tempo para atividades de "governo" (formulação e avaliação das políticas mais substantivas da universidade, ou seja, para a formulação estratégica), Assim, a "eficiência" de uma direção superior acaba sendo "medida" pela capacidade que tem de resolver as questões que afetam a vida cotidiana da comunidade universitária, cuja composição é muito variada e de distintas complexidades. Podemos dizer, então, que a forma como a direção consegue enfrentar essas questões "pontuais" do cotidiano acaba sendo o parâmetro para avaliar sua competência e aumentar e/ou diminuir sua legitimidade.

Para qualquer direção superior de universidade, enfrentar com competência essas "questões do cotidiano e que mexem muito com a vida das pessoas", que exigem distintas capacidades de governo pela complexidade e variabilidade anteriormente assinaladas, torna-se de vital importância principalmente para garantir governabilidade para o seu projeto político. O sistema de direção superior (gabinete e demais órgãos de direção superior) pode e deve, necessariamente, ser reordenado, a fim de garantir um melhor fluxo das informações e das decisões, com uma dupla conseqüência desejada: "limpar" a agenda da direção superior de problemas que podem ser tratados em níveis mais descentralizados de decisão e, ao mesmo tempo, garantir mais agilidade nas respostas às necessidades e demandas da comunidade universitária.

Por tudo o que foi exposto, podemos entender melhor o grande esforço que representa "conseguir fazer a universidade se mover em certa direção" coerente com o seu projeto político, pela adoção de alguma forma de planejamento.

 

OUSANDO PENSAR O PLANEJAMENTO NA UNIVERSIDADE

Se levadas em conta todas as ponderações feitas antes, sobre a singularidade da universidade como organização, e se há uma decisão da direção superior em adotar a prática do planejamento na universidade, algumas questões têm de ser equacionadas:

a) É necessário adotar uma "tecnologia" de planejamento. Achamos essa parte a mais tranqüila, por nossa experiência de trabalhar com o "PES adaptado" para as mais variadas situação de governo há muitos anos (Cecilio,1994). As categorias centrais do PES têm muita força para orientar a operacionalização de planos, sejam as "conceituais" (sujeitos, jogo social, incerteza, jogadas, governabilidade, poder, etc.), sejam as "operacionais" (problemas, operações, recursos estratégicos, sistema de direção de alta responsabilidade, etc.). A construção matusiana tem-se mostrado de muita valia para melhorar a comunicação entre atores em situação, para a conformação de sujeitos mais coletivos, para aumentar a capacidade de governo em última instância. As possibilidades de utilização e combinação dessas categorias são imensas, "situacionais", estimulantes e foram testadas em mais de uma experiência no Brasil. Vamos a outras questões, então.

b) É necessário definir "um ponto de partida", algo como o(s) detonador(es) do processo. Esse ponto tem relação com a discussão sobre a formulação de estratégias na universidade. Tivemos a oportunidade de acompanhar e apoiar uma iniciativa de implantação de planejamento na Universidade Estadual de Londrina, após a definição, pela reitoria, de que uma das "marcas da sua gestão" seria a implantação de uma "cultura de planejamento na UEL". O detonador adotado foi um amplo processo de sensibilização e capacitação de dirigentes em todos os níveis para iniciar um processo de "planejamento de baixo para cima", tendo como mote a definição compartilhada da missão de cada instituto, centro ou órgão de apoio, o reconhecimento dos principais problemas que resultam no "não-cumprimento" da missão e a elaboração de planos altamente descentralizados para que "as unidades cumpram sua missão". No caso, o projeto é definido em cada unidade, por seus dirigentes e funcionários, e não toma o projeto da reitoria como ponto de partida, embora se refira a ele e haja a preocupação de se reiterar que o planejamento de cada unidade é compatível com o Programa de governo da atual reitoria. Há vários problemas nesse processo, que não valem a pena ser comentados aqui, mas o exemplo serve para mostrar o que estamos chamando de "detonador(es)" ou ponto(s) de partida.

Um programa mínimo de governo da reitoria, traduzido em poucas metas bem claras e definidas, poderia ser um bom ponto de partida para o processo de planejamento na universidade.

Uma outra possibilidade ou um outro ponto de partida poderia ser a alta direção da universidade, uma vez decidida a "adotar" o planejamento como prática institucional, definir, em um amplo processo de negociação que pode assumir múltiplas formas, um programa mínimo de governo, um conjunto de "marcas de gestão" que pudessem ser os disparadores do processo de planejamento. Algo como estabelecer x metas (de três a seis, mas não mais) para o final da gestão (alcançar tantas mil vagas no vestibular, aumentar para tantos mil alunos no curso de extensão ou algo desse tipo, mas coerente com a idéia, por exemplo, da universidade com acesso mais democratizado em todas as áreas). Idealmente, poder-se-ia partir de dois grandes objetivos como: democratizar o acesso à universidade e ampliar as parcerias com a sociedade, dentro de uma "moldura" programática mais abrangente que seria a de repensar as relações da universidade com a sociedade. Com base nesses objetivos, seriam definidas as metas concretas para serem alcançadas em um amplo processo de planejamento participativo.

O alcance de qualquer uma dessas metas implica trabalhar uma complexa cadeia de espaços de poder, "habitados" por atores com tantos projetos distintos e que controlam recursos vitais. Basta pensarmos em quantos atores estratégicos, mais ou menos "visíveis", mais ou menos organizados em espaços formais de decisão estão envolvidos com a meta de aumentar o número de vagas no vestibular! Construir o plano de médio e longo prazos da universidade seria construir "contextos de negociação" para a elaboração de planos por atores coletivos: instâncias de negociação, de criação de consensos, mas de disputas também, de formação de alianças, de potencialização de governabilidades. O papel do gabinete do reitor, por intermédio de um "grupo de planejamento estratégico" (que discutiremos logo adiante) seria o de dar apoio logístico-operacio-nal-técnico-intelectual para esse amplo processo de negociação e "planejamento".

A universidade, por sua natureza, é um espaço de múltiplos governos.

c) É necessário criar e consolidar, com o gabinete, um "grupo de planejamento estratégico". As funções desse grupo seriam: a) criar os arranjos institucionais ou os "contextos de negociação", como citado antes, para a elaboração do(s) plano(s); b) capacitar pessoas para a "ope-racionalização" de planos de forma descentralizada; c) criar a agenda de acompanhamento e avaliação do plano no gabinete; d) apoiar o processo de planejamento descentralizado, entre outras. A formação desse tipo de grupo nem sempre é tarefa fácil (variando muito de uma universidade para outra), principalmente pela dificuldade de se encontrar pessoas com capacidade, perfil e disponibilidade para exercer essa função de modo profissional. Significa, concretamente, uma diferenciação interna (uma especialização) no gabinete do reitor.

d) É necessária uma reorganização do gabinete do(a) reitor(a) visando maior agilidade no processamento e encaminhamento dos problemas cotidianos, de forma que a agenda da direção superior não seja totalmente dominada por tais problemas. Todas as demandas e/ou processos que possam ser tratados de forma "estruturada" deverão percorrer caminhos previamente estabelecidos e normalizados, com explícita descentralização do poder decisório.

Para concluir esta reflexão, poderíamos retomar a questão inicialmente proposta: "a universidade é planejável?" Acreditamos que nada além de uma resposta prenhe de ambigüidade e incerteza talvez possa agora ser melhor compartilhada com o leitor: sim e não. Sim, se considerarmos que existe tanto na área da teoria das organizações como na do "planejamento em situação de incerteza" um arcabouço teórico que pode, com certeza, aumentar nossa capacidade de compreensão de objeto tão complexo e desafiador e instrumentalizar um melhor Governo ou melhores governos da universidade. A resposta é não, se nos deixarmos levar pela prepotência (ou pela falsa segurança) de supor que qualquer método ou metodologia de planejamento consiga imprimir uma (única) racionalidade à universidade, racionalidade essa capaz de unificar ou subjugar os incontáveis projetos que sempre estarão em disputa em múltiplas arenas políticas e em um complexo jogo de incontáveis atores, nos quais, concretamente, se definem a materialidade e o cotidiano da universidade.

 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CECILIO, L. C. O. Inventando a mudança na saúde. São Paulo : Hucitec, 1994.

HARDY, C., FACHIN, R. Gestão estratégica da universidade brasileira: teoria e casos. Porto Alegre: Universidade/UFRGS, 1996.

MATUS, C. Politica, planificação e governo. Brasília: IPEA, 1993.

RIVERA, F. J. U. Agir comunicativo e planejamento social (uma crítica ao enfoque estratégico). Rio de Janeiro: Fiocruz, 1995.

SILVERMAN, D. La teoria de la acción social. Buenos Aires: Nueva Vision, 1975.