SUPERINTENDENCIA DO DESENVOLVIMENTO DA AMAZONIA (SUDAM)

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Nome: SUPERINTENDENCIA DO DESENVOLVIMENTO DA AMAZONIA (SUDAM)
Nome Completo: SUPERINTENDENCIA DO DESENVOLVIMENTO DA AMAZONIA (SUDAM)

Tipo: TEMATICO


Texto Completo:

SUPERINTENDÊNCIA DO DESENVOLVIMENTO DA AMAZÔNIA (Sudam)

 

Entidade autárquica vinculada ao Ministério do Interior, criada pela Lei nº 5.173, de 27 de outubro de 1966, em substituição à Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA). Com a função de coordenar a ação federal na região amazônica, é a principal encarregada da elaboração e da execução do Plano de Valorização Econômica desta última, diretamente ou mediante convênios com entidades públicas ou privadas, e utilizando como agente financeiro o Banco da Amazônia S.A. Foi extinta a 24 de agosto de 2001, no Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), e substituída pela Agência de Desenvolvimento da Amazônia (ADA), sendo, no entanto, recriada no início de 2007, no Governo Luís Inácio Lula da Silva (2003-2011).

Competência e estrutura

De acordo com o artigo 10 da Lei nº 5.173, a Sudam tinha as atribuições específicas de avaliar e rever anualmente o plano de valorização, e coordenar e supervisionar os programas e planos de outros órgãos atuantes na Amazônia, prestando assistência técnica aos projetos considerados prioritários para o desenvolvimento da região. Também era de sua competência a fiscalização sobre o emprego das verbas destinadas ao plano; a decisão sobre a distribuição de recursos entre os projetos privados propostos para a região — era dada a preferência aos projetos de industrialização de matéria-prima regional —; a apresentação de sugestões relativas à criação, modificação ou extinção de entidades e, finalmente, a promoção e divulgação de estudos e pesquisas que permitissem um maior conhecimento das potencialidades regionais.

Os recursos da Sudam consistiam basicamente em 2% da renda tributária da União e 3% da renda dos estados, territórios e municípios da Amazônia. Além disso, poderiam provir de sua própria renda patrimonial; de dotações orçamentárias e créditos adicionais; do produto de operações de crédito, juros de depósitos bancários e multas; dos lucros advindos de serviços prestados ou da participação em empresas; de auxílios, subvenções, contribuições e doações de entidades privadas ou públicas nacionais ou estrangeiras. A Sudam poderia ainda contrair empréstimos no país e no exterior, assim como obter recursos junto ao Fundo para Investimentos Privados no Desenvolvimento da Amazônia.

Do ponto de vista organizacional, era dirigida por um superintendente e possuía um conselho deliberativo e uma secretaria executiva. Órgão de cúpula, o conselho era integrado por um superintendente, pelos governadores das nove unidades federativas que compunham a Amazônia legal, por 12 representantes dos vários ministérios, por um representante do Estado-Maior das Forças Armadas, por três representantes de bancos oficiais (Banco do Brasil, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Banco da Amazônia S.A.), pelo superintendente da Superintendência da Zona Franca de Manaus e por um representante do então Conselho Nacional para o Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).

A valorização da Amazônia

O desequilíbrio básico existente na Amazônia estava na relação população-território, ou seja, no excesso de território para uma população reduzida. Todas as medidas governamentais no sentido de promover o desenvolvimento da área partiam portanto dessa situação: possibilitando o adensamento populacional através da conquista planejada dos espaços vazios, pretendia-se estender as fronteiras econômicas, ampliar o mercado interno e integrar a Amazônia ao resto do país.

Através do Programa de Integração Nacional (PIN), o governo adotou como estratégia a construção de dois eixos rodoviários, a Transamazônica e a Cuiabá-Santarém, destinados a interligar a região amazônica ao Nordeste e ao Centro-Sul. Por outro lado, o governo apoiava a iniciativa privada na região por meio da concessão de incentivos fiscais sob a forma de descontos nos impostos de exportação, importação e de renda. Os incentivos fiscais intensificaram os investimentos de empresas estrangeiras, especialmente no setor agropecuário. Em termos de criação de empregos, contudo, essa política sempre apresentou resultados limitados.

A Sudam vem se dedicando à colonização da região amazônica, não apenas com o objetivo de ocupar vazios e valorizar terras, mas também no intuito de solucionar os problemas de pressão demográfica de outras áreas do país.

Atuando em vários setores, a autarquia tem dado especial atenção às áreas de educação e saúde. Foram preparados vários projetos visando a ampliação da rede escolar primária, a melhoria do nível do corpo docente e a formação de mão-de-obra qualificada para atender à demanda do mercado regional. No setor de saúde, em vista da alta incidência de doenças transmissíveis como a hanseníase, a malária e a tuberculose, e de problemas como a subnutrição e a mortalidade infantil, foram adotadas como diretrizes básicas a reestruturação das secretarias e divisões de saúde, a realização de pesquisas de interesse médico-sanitário e a manutenção de um processo de planejamento permanente. O objetivo básico desse processo seria racionalizar ao máximo a distribuição dos recursos disponíveis no setor e integrar a atuação dos órgãos locais e regionais.

A redemocratização e as denúncias envolvendo a Sudam

A partir de uma denúncia apresentada pelo empresário Joaquim Jesus dos Anjos Bittencourt, que afirmou ter sido obrigado a falsificar documentos e adquirir incentivos fiscais por meio de dois escritórios indicados pela diretoria da Sudam, foi instaurado um inquérito na Polícia Federal em julho de 1988. A investigação procurava averiguar as suspeitas de concessão ilegal de incentivos fiscais da União através de corretores e escritórios de intermediação que cobravam um determinado percentual sobre o financiamento requerido por empresas que possuíam projetos no norte do país. Nesse mesmo mês, o Ministério do Interior, ao qual a Sudam estava subordinada, criou uma comissão de sindicância para apurar a denúncia feita contra o superintendente Henry Kayath, acusado de criar um artifício para aumentar a captação de recursos do Fundo de Investimentos da Amazônia (Finam). Tal auditoria fora pedida pelo então ministro do Interior, João Alves, que suspeitara do aumento da arrecadação do Finam. Pela primeira vez desde 1966, quando foi criado, o Finam arrecadou mais do que o Fundo de Investimentos do Nordeste (Finor), contrariando as projeções do governo para o ano de 1988.

De acordo com o Decreto-Lei nº 1.376, de 12 de dezembro 1974, que fixou a política de incentivos fiscais do país, as empresas podiam abater parte do imposto de renda devido e aplicá-lo em projetos nas áreas da Sudam e da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). Pelo artigo 18 desse decreto-lei, os proprietários ou sócios de projetos nas regiões Norte ou Nordeste poderiam aplicar diretamente no próprio empreendimento, enquanto os investidores que não possuíssem projetos em tais regiões seriam regulados pelo artigo 17, que previa a destinação de dinheiro para o Finam de forma que a própria Sudam decidisse onde aplicá-lo. O artifício criado pelo superintendente Henry Kayath ficou conhecido como “17 e meio”, uma espécie de artigo fantasma situado entre os artigos 17 e 18. Conforme as regras informais do “17 e meio”, qualquer investidor poderia escolher o empreendimento de sua preferência, mesmo que não fosse de sua propriedade. Tal medida acabou facilitando a prática da chamada corretagem, pois os proprietários de projetos incentivados pagavam, por intermédio de escritórios e corretores, comissões que variavam de 10% a 20% do total de recursos alocados para as empresas que optassem por destinar seus investimentos, abatidos no imposto de renda, para tais projetos. Com esses benefícios, a aplicação de recursos na região Norte do país tornava-se um negócio bastante atraente, pois os riscos pelo investimento seriam muito pequenos e o retorno financeiro quase garantido.

A comissão de sindicância preparada pelo Ministério do Interior terminou sua investigação em agosto de 1988 concluindo haver “indícios de corrupção” na autarquia e pedindo o afastamento do superintendente Henry Kayath e a investigação de uma série de projetos mantidos com o dinheiro público na Amazônia. Em seu relatório, a comissão afirmava que a prática de corretagem colocava em risco a credibilidade dos incentivos fiscais, pois criava um ambiente propício à ação de escritórios de intermediação e à cobrança de propinas pelos funcionários. Além disso, apontava a existência de malversação de recursos públicos a partir da constatação de que estes eram concedidos pelo Finam independentemente de sua aplicação ou não em projetos da Sudam.

No final de dezembro de 1988, a Polícia Federal do Pará concluiu a fase de tomada de depoimentos no inquérito. Segundo o relatório encaminhado pela polícia à Justiça Federal, não foram comprovadas as denúncias de corrupção que motivaram a abertura do processo. Neste mesmo mês, o então secretário da Receita Federal, Ricardo Mustafa, declarou a inexistência de ilegalidades nas contas do Finam. O chamado “17 e meio” seria uma “zona cinzenta” do decreto.

Ao se defender das acusações presentes no relatório da comissão de sindicância, Henry Kayath afirmou ser vítima de um complô político. Em dezembro de 1988, um relatório apresentado pelo superintendente atentava para a falta de verbas na Sudam, fato motivado pelos diversos cortes orçamentários realizados pelo Ministério do Interior. Na época, especulava-se que o ministro da Previdência e Assistência Social, Jáder Barbalho, atuava nos bastidores do governo Sarney (1985-1990) para tirar Kayath da superintendência. A indicação deste para o cargo na Sudam fora feita em 1985 pelo próprio Jáder Barbalho, mas o rompimento político entre os dois teria justificado as atitudes do ministro em 1988. Neste mesmo episódio, o ministro João Alves também foi apontado como um dos interessados na saída do titular da superintendência por ter supostas pretensões de trocá-lo por alguém do Partido da Frente Liberal (PFL). Em defesa de Kayath apresentou-se o seu padrinho político, o então governador do Pará, Hélio Gueiros (1987-1991). De acordo com João Alves, as ligações entre Gueiros e o superintendente dificultavam a decisão do presidente José Sarney de autorizar a demissão deste último, pois o governador do Pará era um fiel aliado do governo federal até aquele momento.

Henry Kayath conseguiu se manter no cargo até abril de 1989, quando finalmente foi afastado por João Alves, que obteve então o consentimento do presidente José Sarney. Para o seu lugar foi designado um interventor, general Roberto Pinheiros Klein, que permaneceu na autarquia até maio do ano seguinte.

A Sudam e a reforma do Estado

Na gestão do presidente Itamar Franco (1992-1994) a Sudam foi vinculada ao Ministério da Integração Regional, fato motivado pela extinção do Ministério do Interior. Durante este governo foram pensadas algumas medidas que procuravam reestruturar fundos e organismos regionais como o Finam e a Sudam, pois constatou-se que tais entidades não atendiam mais às atribuições de administração dos incentivos fiscais, além de não contribuírem efetivamente para o desenvolvimento das regiões mais carentes do país — entre 1960 e 1980, período em que as renúncias fiscais a favor da Sudene e Sudam atingiram seu ápice, o PIB do Nordeste passou de 14,7% para 14,0% e, na região Norte, de 2,2% para 3,2%.

A partir de fevereiro de 1994, o governo federal buscou exercer, por intermédio do Tribunal de Contas da União (TCU), um maior controle sobre a política de incentivos fiscais no Brasil, verificando a arrecadação de tributos federais de todos os órgãos do governo, fiscalizando a forma como as entidades públicas administravam os impostos que a iniciativa privada lhes destinava e fazendo auditorias nos bancos que operavam com os incentivos.

Com a eleição de Fernando Henrique Cardoso para a presidência da República em outubro de 1994, foi formada uma equipe de transição no governo com a responsabilidade de reorganizar ministérios e secretarias para o próximo mandato. No mesmo dia em que tomou posse, em 1º de janeiro de 1995, o novo presidente assinou uma medida provisória que, entre outras coisas, criava a Secretaria Especial de Políticas Regionais (SPR), órgão vinculado ao Ministério do Planejamento e Orçamento, que ficaria responsável pela Sudam. De acordo com o titular da SPR, Cícero Lucena, as políticas de desenvolvimento no Brasil deveriam passar a ser globais, e não regionais como desejavam alguns governadores e parlamentares. Tal afirmação do secretário foi feita em resposta às críticas que o mesmo vinha recebendo por não atuar de forma “eficaz” para a obtenção de verbas que pudessem ser destinadas às regiões de políticos do Norte e Nordeste do país.

Apesar da proposta de uma política mais global para o desenvolvimento do Brasil, as entidades responsáveis por essa tarefa continuaram atuando regionalmente e servindo aos interesses de determinados grupos. Em dezembro de 1995, por exemplo, uma auditoria do TCU teria demonstrado que empresas do então ministro da Agricultura, José Eduardo Vieira, e o senador Gilberto Miranda, do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) do Amazonas, receberam irregularmente financiamentos e vantagens fiscais do Finam. Tal fato desrespeitava o artigo 54 da Constituição Federal de 1988, que afirmava que empresas de deputados e senadores não tinham direito aos benefícios de recursos ou a quaisquer incentivos promovidos por órgãos do governo. Na época em que o relatório do TCU foi apresentado também foram citados o senador Jorge Bornhausen, do Partido da Frente Liberal (PFL) de Santa Catarina, e os deputados federais do PFL de Pernambuco, Ricardo Fiúza e José Múcio Monteiro.

Além dos recorrentes episódios de desvio de verbas públicas e favorecimento de políticos e grupos locais, a Sudam e a Sudene eram responsáveis, segundo os cálculos feitos pela Receita Federal em agosto de 1996, pela maior parcela do total da renúncia fiscal existente no país. Preocupado com a questão do fisco, o presidente Fernando Henrique editou, em novembro de 1997, uma medida provisória (MP nº 1.602) que aumentava o imposto de renda das pessoas físicas e cortava 50% dos incentivos fiscais para projetos não protocolados ou aprovados até uma determinada data estabelecida.

Contrários principalmente ao último item da MP nº 1.602, parlamentares de Pernambuco e Bahia propuseram emendas para amenizar a perda de benefícios em suas regiões. Geddel Vieira Lima (PMDB-BA) foi autor da emenda que buscava reduzir de 50% para 25% o corte de incentivos fiscais no Norte e Nordeste, e Inocêncio de Oliveira (PFL-PE) propôs que se escalonasse em 15 anos o corte de incentivos, que só deixariam de existir em 2013, para investimentos nas áreas da Sudam e da Sudene.

Em janeiro de 1998 a Sudam apareceu mais uma vez envolvida num caso de corrupção. A partir de investigações do Ministério Público Federal e da Receita Federal, foram descobertas irregularidades na autarquia, que era acusada de liberar verbas para projetos superfaturados no estado de Mato Grosso. Segundo os técnicos da Receita, as empresas superfaturavam ou fraudavam contratos e notas fiscais de compras para receberem da Sudam um valor bem mais alto do que aquele que havia sido estipulado para o projeto — legalmente, a superintendência poderia entrar com 50% do investimento necessário para o empreendimento. Desta maneira, os empresários de tais projetos no Mato Grosso deixavam de pôr dinheiro próprio no negócio e ainda desviavam parte da verba da entidade para outros fins.

Em março seguinte a Justiça Federal decretou, ainda que em caráter provisório, o seqüestro dos bens e contas bancárias de 19 funcionários da Sudam, acusados de improbidade administrativa e de terem contribuído, por ação ou omissão, para a prática de fraudes em prestação de contas de projetos empresariais custeados com dinheiro da autarquia. Na lista de funcionários encontrava-se o nome do então superintendente José Artur Guedes Tourinho, nomeado em abril de 1997 por indicação do senador Jáder Barbalho (PMDB-PA), e o de seu antecessor na superintendência, Frederico Alberto de Andrade. Durante as investigações, José Artur afirmou que o órgão não havia encontrado até aquele momento nenhuma anormalidade nos projetos que estavam sendo averiguados pelo Ministério Público Federal e pela Receita Federal. De acordo com este último, as suas decisões para a liberação de verbas eram baseadas em pareceres da assessoria jurídica da Sudam.

Em maio de 1999 o juiz Julier Sebastião da Silva decretou o afastamento de Tourinho do cargo por improbidade administrativa. No último episódio envolvendo o nome do superintendente, a Sudam era acusada de conceder à Cia. Vale do Rio Doce a redução de imposto de renda em certas atividades e a completa isenção em outra, apoiada num suposto parecer do Departamento Nacional de Produção Mineral. Segundo Ubiratan Cazetta, procurador da República no Pará, a isenção era irregular porque o benefício só seria possível para um processo de industrialização, o que a Vale não fazia, e não para a atividade de extração executada pela empresa.

Em meados de 2000, nova onda de denúncias de corrupção envolvendo a Sudam apareceu na imprensa. As acusações partiram principalmente do Senador baiano Antônio Carlos Magalhães (PFL), e um dos principais denunciados foi o também Senador, pelo Pará, Jader Barbalho.  Segundo Antônio Carlos Magalhães, Jader Barbalho indicou os dois dos três últimos superintendentes da Sudam, ambos demitidos por suspeitas de corrupção, além de vários funcionários envolvidos em casos de concessão fraudulenta de benefícios fiscais, inclusive para uma empresa da esposa do Senador Jader Barbalho.

As novas denúncias levaram o Ministério da Integração Regional a iniciar uma auditoria que constatou irregularidades em 29 dos 95 projetos apoiados pela Sudam, totalizando cerca de 108 milhões de reais desviados.  O relatório da auditoria levou o presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), em março de 2001, a demitir toda a diretoria da Sudam e nomear um interventor ligado à Advocacia Geral da União (CGU). Nova investigação realizada pelo interventor constatou que o montante desviado ultrapassava 1,5 bilhão e meio de reais, sendo 1 bilhão correspondente a dividas de empresas com a Sudam e quase 600 milhões correspondentes a novos projetos aprovados com irregularidades.  Todos esses projetos foram cancelados e em abril de 2001 foram presas pela polícia federal 34 pessoas envolvidas nessas irregularidades.  Em 5 de outubro de 2001, o Senador Jader Barbalho se viu forçado a renunciar ao mandato para evitar uma possível cassação. Sem mandato o ex-senador chegou a ser preso pela polícia federal em fevereiro de 2002, mas foi libertado no mesmo dia por força de um habeas corpus.

A principal conseqüência desse novo conjunto de denúncias foi a decisão de extinguir a Sudam, materializada pela medida provisória n 2.157-5, de 24 de agosto de 2001, assinada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso.  A mesma medida criou a Agência de Desenvolvimento da Amazônia (ADA). A ADA tinha várias diferenças com relação à Sudam, a principal delas era o fato de que não tinha poderes para aprovar renúncia fiscal como forma de incentivar investimentos, além disso, os recursos só eram liberados pela União havendo contrapartida por parte de Estados e Municípios beneficiados. A estrutura da ADA só foi regulamentada em fevereiro de 2002, através do Decreto nº 4.125, de 13/02/2002. 

Durante a campanha presidencial de 2002, o candidato do Partido dos Trabalhadores (PT), Luis Inácio Lula da Silva, prometeu extinguir a ADA e recriar a Sudam. Cumprindo sua promessa o presidente eleito enviou ao Congresso, em outubro de 2003 o Projeto de Lei Complementar nº 91/2003 que previa a recriação da Sudene e da Sudam. O projeto de recriação da Sudam, porém, manteve os mesmos critérios para formação do Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FUNDAM) e de repasses de recursos que foram instituídos quando da criação da ADA.  Isto é, haveria o retorno a antiga denominação, mas praticamente com o mesmo formato que foi criado em 2001.

Após longa tramitação apenas em novembro de 2006 foi aprovado o Projeto de Lei Complementar 22/03, que foi sancionado pelo presidente no início do ano seguinte, recriando a Sudam e a Sudene. Através da portaria nº 2.091-a, de 28 de dezembro de 2007, foi instituído um novo regulamento para a agência de desenvolvimento, que estabelecia inclusive o retorno da concessão de incentivos fiscais.

Alzira Alves de Abreu/Márcio Magalhães/ Sydenham Lourenço Neto

 

 

 

FONTES: CARDOSO, F. Amazônia; CAVALCANTI, M. SPVEA; Estado de S. Paulo (16/12/88 e 26/4/94); Folha de S. Paulo (23, 24, 28, 30 e 31/12/88, 4, 12 e 13/4/89, 11/2 e 9/12/94, 2/1, 5/4 e 15/12/95, 30/8, 25/10 e 29/12/96, 16 e 26/11 e 3/12/97, 18 e 22/1 e 7/3/98, 5 e 11/5/99; 10/04/2002); Globo (27/10/89); Jornal do Brasil (25/12/88 e 28/5/89); LIRA, S. R. B. Morte e ressureição da SUDAM; Veja (6/4/83, 9/1/85, 22/2, 22/3, 19/4, 19/7, 22/11/89 e 02/05/2001).

 

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